购买支出：公共投资性支出

购买支出：公共投资性支出在经济学中，投资是指用于购买资本设备、存货和建筑物的支出，而消费是指家庭除购买住房以外的支出，显然，这是以支出是否形成资本性资产为标准进行划分的。按同样标准，财政的购买支出也可以划分为公共投资支出和公共消费支出。第一节公共投资概述一、公共投资的含义购买支出除了前面所介绍的消费性支出外，它还包括一个十分重要的部分，即公共投资。所谓公共投资是指政府为购置满足公共需求所必需的资产而花费的财政支出。我国的公共投资性支出在数量上相当于复式预算中的资本预算支出与经常预算中的非生产性投资总和。与公共投资相对应的是私人投资，公共投资和私人投资共同构成了社会总投资。由于经济发展阶段和经济体制等的差异，二者在不同国家所占的比重存在较大差异。一般说来，发达国家中公共投资占社会总投资的比重较小；欠发达国家和中等收入国家的公共投资占社会总投资比重较大。公共投资之所以成为社会总投资中不可或缺的一个重要组成部分，是因为它具有不可替代的重要性，主要表现为以下三个方面：（1）公共投资弥补了投资领域的“市场失败”。这可以分三种情况看：一是那些投资资金巨额、建设周期长且具有很大风险性的项目，企业和个人难以承担或不宜承担，只有政府能凭借其强大的筹资能力和偿还投资债务、承担投资风险的能力，承担和加快这些项目的建设。二是存在外部效应，具有社会效益而不能立刻带来直接经济效益的社会基础设施建设、公共工程等非盈利性固有定资产项目，由于其具有投资期限长，投资数额大，且投资难以收回等特点，因而一般企业和个人不愿承担，这需要政府投资介入，使整个国民经济持续、稳定和协调的发展。三是对一些具有技术垄断和自然垄断性质的产业部门，只有公共财政投资的介入，才能改变其落后状态。（2）公共投资是进行宏观调控、优化资源配置的重要手段。从调节方式来看，公共投资本身属于直接调节方式，因为政府可以根据宏观经济发展的要求，结合市场上非政府部门投资的状况，直接安排政府投资的规模和结构。同时，公共投资本身以及公共投资政策又给非政府部门的投资创造了条件，起到了投资导向的作用，因此，公共投资又发挥了间接调节作用。（3）公共投资是促进国民经济发展的物质基础。政府可以运用各种财力、物力、人力，投资于各项基础设施和基础产业等项目，直接对资源进行配置；同时，政府也掌握着产业布局的机动权，可以对形成合理的产业结构和产业结构的调整发挥重要作用，从而可以为企业创造良好的投资环境。公共投资与具有独立经济利益和法人身份的微观经济主体执行的私人投资相比，具有如下特点：（1）公共性和基础性。为了弥补市场失灵的固有缺陷，以及克服非政府投资的局限性，政府投资的着眼点首先在于为全体居民和各类经济主体的生产、生活需要提供必要的社会性、基础性条件，这也是政府与财政内在的职能。（2）社会性和非盈利性。私人投资主体的投资主要是为了赚取利润，追求微观经济效益的最大化；而公共投资主要是受非经济动因即社会动因支配，以追求社会效益、生态效益和宏观经济效益的最大化。公共投资的资金来源具有公共性，它作用的是市场配置失灵的领域，以满足社会公共需要。（3）间接性和无偿性。公共投资的领域主要在于公益的和社会基础设施的项目，其使用一般是无偿的，因而，公共投资价值无法通过计价收费的方式来补偿或是只能得到部分补偿。换言之，也就是政府公共投资为企业生产和居民生活提供了良好的外部环境，降低了企业的交易费用，提高了居民的生活质量，而企业和居民则无偿地向政府上交税款，然后政府再继续用于公共投资，从而间接地形成公共投资的循环。（4）政策性和调节性。由于在市场经济条件下，社会总体格局中的非公共投资如企业投资、个人投资，受其自身物质利益的诱导，会将其资金投放在收益快，期限短、盈利大的产业和产品上，更多的是考虑投资的内在成本和内在收益，而较少考虑投资的外在成本和外在收益。而公共投资具有调节性，可以引导社会其他投资主体的投资方向，弥补社会投资对某些部门投入的不足，使社会各个投资主体的目标，与国家的整体体系保持和谐统一，以保证社会投资活动的正常顺利进行。二、公共投资的范围界定科学界定公共投资领域，对于有效发挥市场机制与政府机制在投资领域的互补性调节作用具有重要意义。公共投资是社会总投资的重要组成部分，并不意味着公共投资的范围和规模越大越好，事实上，合理界定公共投资的范围是一个需要认真研究、清楚界定的重要问题。一般说来，市场经济条件下的公共投资应充分考虑以下因素：一是公共投资不能妨碍市场的资源配置功能。凡是市场能解决的问题，政府就应少加干预；凡是能由非政府渠道解决的筹资问题，政府也应考虑退出。但是，另一方面，在市场解决不了或不宜由市场去自发解决的问题上，政府则应积极介入、责无旁贷。只有这样，才能既把公共投资控制在以解决市场失效为目标的必要限度之内，又能使国家宏观调控与市场资源配置有机结合，以达到相辅相成、互为所用。二是公共投资不宜干涉民间的投资选择和投资偏好。在社会投资主体多元化，投资来源多渠道化，投资决策相对分散化的条件下，政府的投资选择要充分考虑其对民间投资及市场竞争格局可能带来的影响，应该为众多的企业投资、民间投资创造必要的、与经济增长相适应的外部环境和条件。三是公共投资要着眼于调节宏观经济平稳运行。作为一种公共性、基础性和公益性的投资，公共投资的社会效益、宏观经济效益和投资效益状况，以及它的外部经济效应，理应成为其出发点和归宿。在上述原则的指导下，我们可以将公共投资分为两类：一类是基础性项目投资，包括基础设施、基础产业和高新技术产业等。另一类是公益性项目投资，包括公检法、国防建设投资、科教文卫等设施投资。三、公共投资的资金来源与投资方式政府的公共投资的资金来源，应根据不同的情况进行具体分析。当项目的投资完全不能通过市场收回时，应由财政无偿拨付，如对行政单位和某些事业单位的投资；对于可以采取收费形式部分收回投资的，应采用向社会招标与财政补贴相结合的方式；若能全部收回投资，一般由私人部门进行投资，并辅之以适度的政府管制，也可以由政府进行直接的或间接的投资。公共投资方式是指政府通过什么方法将集中性资金投入到公共投资建设中去。在市场经济条件下，公共投资按照投资主体的性质可以分为直接投资方式与间接投资方式。直接投资是以政府作为投资主体的一种投资方式，国有企业就是政府直接投资形成的。理论上说，政府直接投资（或生产）本身并不足以保证公共投资的配置效率和生产效率的实现，因为政府不可能对众多的投资项目和企业进行直接经营管理，而必须将其委托给代理人经营，由于存在委托代理机制，企业代理人不一定以社会利益为目标，而可能以利润最大化或代理人利益最大化为目标，为此政府仍需要规定企业的产品价格，并努力减少委托代理中的信息不对称。因此，在直接投资中，民政府往往采取缩小政府投资比例的办法，或在项目建成后，通过股份化这种分散股权的方式来完善企业的经营机制。间接投资是政府作为间接投资主体的一种投资。这时，政府只是以债权人的身份出资，它是财政投融资的一种方式。所谓财政投融资是指政府为了实现其特定政策目标，以信用方式进行的不以营利为目标的投资和融资。财政投融资是一种政策性投融资，它不同于一般的财政投资和商业性投资，而是介于两者之间的一种新型的政府投资方式。其资金主要来源于需要还本付息的有偿资金，资金投向服务于政府在不同时期制定的政策目标，资金管理和运营由政府设立的政策性金融机构来操作。公共投资采用信用方式，一方面可以体现政府对基础产业的扶持政策；另一方面可以避免上述那些政府作为直接投资主体所引起的问题。尽管财政投融资在理论上还有一些争议，但在实践中，它已经被许多国家成功运用。近年来，很多国家兴起了一种BOT（Build-Operate-Transfer）即建设、经营、转让的投资方式。其基本含义是政府将一些拟建的基础设施建设项目通过招商转让给某一财团或公司，由其组建一个项目经营公司进行投资和经营，在双方协定的一定时期内，该项目公司通过经营该项目偿还债务，收回投资，协议期满，项目产权无偿转让给政府这也是吸引社会资本尤其是外资进行基础设施投资的重要方式。四、公共投资体制公共投资体制是公共投资管理制度的总称。由于公共投资的资金最终来源于公共收入，公共投资项目形成后的使用人也是社会公众，这就要求加强对公共投资的管理，以确保公共投资最大限度地符合公众的利益。公共投资体制合理与否，与公共投资绩效密切相关：一方面，合理的体制有利于投资效率的提高；另一方面，公共投资绩效的好坏，也是检验公共投资体制合理与否的根本标准。公共投资体制有以下几个要素构成：（一）公共投资项目决策体制项目决策体制主要解决公共投资项目如何决策的问题，这包括决策主体、决策程序和决策规则。由于公共投资项目动用的是公共资金，公共投资决策通常需要通过资本预算来管理。也就是说，决策主体是立法机关，决策程序采用预算程序，而决策规则由“预算法”来规定。（二）公共投资项目建设体制项目建设体制主要解决公共投资项目如何建设的问题，为了提高效率，公共投资项目建设通常是采用市场化的办法，通过招投标的方式实行承包制管理。在经合组织，大多数国家有专门的“政府采购法”来约束。（三）公共投资项目运营体制项目运营体制主要解决公共投资项目运营管理问题。出于效率的考虑，对不同性质的公共投资项目，有的可以通过招投标的办法委托给私人企业来经营，有的可以由公共部门自己来经营，这就是所谓的公（国）营企业。在后一种情况下，通常，也有“公营企业法”来约束。（四）公共投资项目后评价体制项目后评价体制主要解决公共投资项目支出后效益评价问题。它有两个作用：一是通过项目建设、运营的绩效评价，建立一种跟踪问效制度，不断改进、提高公共投资的效率；二是为以后的公共投资决策提供参考依据。五、公共投资效益及其评价人们通常把投资活动中由投资所产生的成果与所消耗或所占的投资的比率称为投资效益，它反映的投资活动的“所得”和“所费”的关系，由投资的经济目的所决定，投资越有助于实现投资目的，其效益就越好。公共投资效益表现为公共财政投资活动中的“所得”和“所费”之间的对比关系，其核心问题是以最少或最小的物化劳动和活劳动的消耗，获得较多或同等量的投资成果。在市场经济中，可以通过直接成本和直接效益的比较来判断私人的投资效益好坏，从而决定投资项目的可行与否。但在公共投资中，由于投资的公共性及外部性，使其效益在很大程度上不能通过直接经济效益体现出来，因而不能完全采用这种私人企业投资的成本效益分析方法，但其基本概念则是可以参考的。特别是在当今时代，公共投资在整个社会经济中的地位日益重要，如何提高资金的运作效率是政府十分关心的事情。公共投资的成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指投资项目直接产生的成本和费用，即为建立、维护和经营某一项目而支付的成本和费用。间接成本是指由于项目建成之后导致其他地区或个人受到一定的损害，这种损害就是间接成本。同样的，公共投资中的效益也包括直接效益和间接效益。直接效益是该项目直接增加的商品量和劳务量的价值。间接效益是指由于投资项目的连锁效果所产生的效益。在公共投资中，成本效益分析就是将公共投资中的一切可能发生的成本（包括直接成本和间接成本）与效益（包括直接效益和间接效益）相比较，同时利用数量分析方法来计算成本和效益的比值，从而判断该项目是否可行。在成本效益分析过程中，间接成本和间接效益的量化是关键。一般而言，计算成本效益的比值主要有三种方法：净现值法、现值指数法和内含报酬率法。第二节基础产业投资一、基础产业的含义及特点基础产业是指社会经济活动所依赖的基础设施和基础工业。它的含义非常广泛，但在财政理论中，它通常特指公共部门的有形资产。具体地，础设施包括各类交通设施（如铁路、公路、桥梁、机场、航道、码头等）、水利设施、通讯设施及城市公用事业（如水电气供给系统、排污系统、城市交通系统）等。基础工业主要指能源工业（煤炭和原油开采、水电、火电、核电生产等）和基本原材料工业（如钢铁、建材、石化等）。基础产业是支撑一国经济运行的基础部门，它决定着其他产业的发展水平。它的投资建设状况对一国的发展有着重要的影响