税费改革农村教育的影响

中国税费改革对农村义务教育影响的研究及对策陈文权，黄世祥，王鹏展长安大学，西安（710021）E-mail：[e-mail]摘要：农村义务教育处在提高国民素质的最前沿，国家实施的税费改革改变了农村义务教育的财政体系，为了更加深刻了解税费改革对其影响，我们进行深入的调查研究发现，农村义务教育财政短缺并不是由税费改革造成的，而是国家税费改革的逐步实施暴露了原来中央教育财政体系下农村义务教育资金的投入隐患，露出了农村义务教育的庐山真面目。为了推进农村基础教育的顺利进行，需要中央政府建立完整的农村基础教育保障体系，改善农村教育财政的投资结构，积极倡导民间资本的注入，建立全民的公共财政机制。关键词：税费改革，农村义务教育，政策建议，基础教育保障体系，教育财政投资结构，公共财政1农村税费改革的宏观背景农村税费改革是继土地改革运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大改革，它是国家深化农村改革、规范农村税费制度、发展农村经济、减轻农民负担、提高农民收入的重大举措。这项改革进一步依法规范了国家、集体与农民利益的关系，将中国农村的分配制度进一步纳入法制化轨道。根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号），税费改革的主要内容可以概括为“三取消、两调整、一改革”[1]：（1）三个取消：一是取消乡统筹农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资；二是取消屠宰税；三是逐步取消统一规定的劳动累集工和义务工。（2）两个调整：一是调整农业税率政策，并且中央文件明确规定“新的农业税实行差别税率，最高不超过7%”；二是调整农业特产税政策，实行一个应税品种只在一个环节征税，农业税和特产税不重复征收。（3）一个改革：改革村提留征收和用办法，采用农业税附加方式收取，附加比例最高不超过改革后农业税的20%。农村义务教育是整个国家义务教育的主要部分，处在这次改革的风头浪尖。最直接的影响是取消了对农村教育集资和教育费附加的征收；间接地从长远来看，取消农村教育费附加和农村教育集资，将农村教育经费纳入各级政府预算予以保证，对稳定农村教育资金投入、推进农村义务教育的发展起着积极的作用。然而一直以来农村经费短缺本身就不是一个新问题，自从国家从1994年国家进行财税体制改革后，按照分级办学、分级管理的原则，农村义务教育主要靠乡财政教育费附加和教育集资两项勉强支撑，据国务院发展研究中心的一项调查表明，税费改革前我国农村义务教育经费当中，78%由乡镇负担，9%由县财政负担，11%左右由各省地负担，而中央负担的仅有2%左右，由于乡镇财政主要的收入来源是农民上交的各种税费，因此农村的义务教育基本上是靠农民自己承担的。这就造成全国各地农村教育状况差异很大，很多地方农村教育债务缠身，拖欠教师工资状况十分严重，大量危房无钱改造，农村义务教育处境十分艰难。实行税费改革后，取消了教育费附加和教育集资，使原有的农村义务教育财政来源渠道没有了，而新的教育财政转移支付机制又没有完全建立起来，这使得原有的教育经费短缺的矛盾更加的明显。农村学生辍学率和家庭实际负担的分析辍学率在一定程度上能反映一个地区的基础教育发展状况，继我国的两基教育取得突破性进展后，适龄儿童在校率不断提高，辍学率不断下降，在我们对四川省隆昌县胡家镇、河南省洛阳市新安县石井乡两地区的调查研究后表明税费改革对农村辍学率的降低起到推波助澜的作用，使农村的适龄儿童在校率提高到一个新的高度，如下图的调查资料：表2-1四川省隆昌县胡家镇学生辍学率调查数据20022003200420052006年份入学辍学入学辍学入学辍学入学辍学入学辍学中小学学生数目32852283070199307617229561362941119辍学率6.5%6.1%5.3%4.4%3.9%注：表格数据根据历年四川省隆昌镇胡家镇政府工作报告整理得到。表2-2河南省新安县石井乡学生辍学率调查数据20022003200420052006年份入学辍学入学辍学入学辍学入学辍学入学辍学中小学学生数目289015928401402809102273076271061辍学率5．2%4.7%3.5%2.7%2.2%注：表格数据根据历年河南省新安县石井乡政府工作报告整理得到。造成辍学率的最主要原因是农村家庭的教育负担过重，超出了家庭的承担能力，据中国农业大学人文与发展学院的一项调查显示，贫困地区农户户均教育费用支出为590.65元，占到户均家庭收入5964.16元的10%[2]，成为继家庭经营性生产现金支出、食物支出之后的第三大主要现金支出项。因此国家实施的农村税费改革加上国家在贫困地区实施“两免一补”（免杂费和书费，补贴生活费）在一定程度上减轻了农村家庭的教育负担，从而促进了农村家庭辍学率的下降和生活负担的减轻，如表2-3：表2-3胡家镇、石井乡2006年下半学期各年级学生入学缴费数据年级一二三四五六七八九胡家镇（元）162163166165164164299.7310.0323.8石井乡（元）120120137130145145225225265注：资料来自胡家镇、石井乡某中小学财务收支表举例分析：在四川省隆昌县的一个拥有2.5亩地的4口之家，共免农业税73.2元，加上政府每年补贴63.41元，一年可以节省136.61元，再加上免收学费，农民抚养子女的教育负担已大大减轻，由表2-3中数据可见，税费改革之后，该地农民节省的税费已经接近小学阶段的费用，的确减轻了负担，直接从经济上支持农民把子女送往学校接受教育，无疑对国民素质的提高起到深远的影响。学校教育资源及教育经费的影响研究税费改革的重要一项就是取消教育集资和教育费附加，因此税费改革对农村义务教育必将产生深远的影响。税费改革带来了农村义务教育的新革命：（1）农村义务教育资金投入主体发生转变。税费改革前，农村义务教育的投入主要是靠农民缴纳的农村教育费附加和农村教育集资，即主要是农民负担。改革后，取消农村教育费附加和农村教育集资，中央明确规定农村义务教育的资金投入主体是各级人民政府；（2）学校的收费制度进行了全面规范整顿，对农村学生义务教育实行了“一费制”，并且规定了收费上限；（3）教师工资、学校建设资金实行各级政府分担、中央转移支付。然而税费改革更为农村义务教育带来了新问题。取消农村教育费附加和农村教育集资使一直以来经费短缺的乡，村两级政府更加入不敷出。切断了教育经费的一项主要来源，使农村义务教育的发展更加举步维艰。在进行的四川、河南两地个案调查中也表明了这一点：表2-4四川省隆昌县胡家镇付家中学个案调查资料年份200120022003200420052006新聘任教师数目(人)202201体育设施投资(万元)2.703.401.503.201.781.65学校改造建设(万元)9.7030.238.709.795.335.56多媒体购置投资(万元)05.5005.2000微机购置投资(万元)5.00014.715.650.580．79注：表中资料来自付家中学历年年度工作总结报告，并整理而成。表2-5河南省新安县石井乡第一初级中学个案调查资料年份200120022003200420052006新聘任教师(人)436644体育设施投资(万元)4.305.537.957.503.273.56学校改造建设(万元)12.7010.5015.8018.4513.7013.65多媒体购置投资(万元)5.50012.054.7800微机购置投资(万元)04.5017.5518.6714.557.80注：表中资料来自石井乡第一初级中学历年年度工作总结报告，并整理而成。经过调查发现，四川、河南的两个镇从01年到06年的教育投资总体趋势基本一致，学校建设主要体现在校舍的建设面积增大，体育娱乐设施的改善，多媒体微机等设备的配置。从上表可以看出，从05年两地税费改革后，学校的基础设施和师资力量建设投资趋于减少。经过走访学校职能部门领导发现，乡政府对教育的投资在税费改革后骤减，学校大部分的资金来源是非政府机构的投资，因为切断了乡政府教育财政来源，而中央新的转移支付机制还没有完全完全建立起来，这使得农村教育基础设施的改善在夹缝中求生存，难以为继。经过走访我们还发现了一些现象：（1）很多学校的教育负债偿还无期。“普九”达标推动了农村义务教育的超常规发展，但同时也带来了一些负面影响。为了“普九”达标，许多地方采取“先上马，后备鞍”的办法，经县级政府批准，进行教育集资，创造或改善办学条件，然后再分年逐步偿还；或者向银行贷款，以解决办学经费不足的问题，而债务人一般是学校，乡镇政府只是口头承诺偿还贷款。费税改革后，乡镇政府藉此推脱了义务教育的财政责任。因此，“普九”后，很多农村中小学背上了沉重的债务负担。（2）危房改造成为困难。根据中共中央、国务院文件精神，取消农村学校危房集资，危房改造经费列入财政预算，但是，目前乡镇财政本身资金就很短缺，更不用说将危房改造列入教育财政预算，这使得农村义务教育的困难重重，难以排除。2.3改革对农村义务教育教学质量影响研究农村基础教育是提高国民素质的中坚力量，因此研究税费改革对农村义务教育质量就显得十分有必要。在河南、四川的两个乡镇调查发现税费改革对农村教学质量没有起到积极的作用，如表2-6的调查资料：表2-6石井乡、胡家镇历年学生情况的资料毕业人数升入普通高中人数获市级以上奖项升学率年份石井乡胡家镇石井乡胡家镇石井乡胡家镇石井乡胡家镇200245675112317891126.9%23.7%200345276311318541525.0%24.2%200442374210717382125.2%23.3%20053985599816753224.6%29.9%200637054899156112926.7%28.5%注：以上资料来自石井乡和胡家镇教育部门的统计资料。由以上表格的数据可以看出，两个地区的教学质量在整体上有呈波动趋势，上升并不明显，说明了税费改革对农村教学质量没有起到十分积极的影响。经过与农民的交流和分析我们得出，税费改革只是增加了那些特困户的孩子踏进校园的机会，并且在一定程度上减轻了农民在子女教育上的投入。而教学质量的提高很大程度上决定于农民思想的转变和学校的教学努力，即农民是否更加重视子女的教育，是否认识到教育的重要性，学校是否做了更多的努力提高自身办学水平，是否加大了资金投入以改善校园基础设施建设，是否更加注重培养自己的学生。3对税费改革后农村义务教育问题的政策建议税费改革将农村经济的发展投入了新的革命，也为农村义务教育的发展产生了深刻的影响，它让更为广大的人民群众的子女能有机会接受教育。经过我们的调查研究发现，义务教育财政问题并不是因为税费改革造成的，农村义务教育财政由原来的主要由农民承担改为各级政府承担，目前所存在的最大问题就是义务教育的财政来源问题无法保证。究其根源，由于税费改革，规范了各种收费，使教育财政缺乏问题充分显露。因此税费改革对农村义务教育的发展起到的不是消极作用，只是将原来的一些教育财政问题在没有原来的教育财政体系的掩护下得以充分的暴露，让政府感觉到必须解决。为此，我们提出以下解决方案：3.1由中央政府建立一个完整的农村基础教育保障体系到目前为止还没有一个很统一的基础教育保障体系来管理促进农村基础教育，而农村基础教育的发展又对中国教育的发展和国民素质的提高起着至关重要的作用，因此非常有必要建立一个规范的体系来管理农村的基础教育。基础教育保障体系应有以下保障体系：（1）农村基础教育投资保障体系。该体系的作用就是由中央政府在做出重大决策和改革时确保基础教育投资来源稳定，保障基础教育顺利进行。（2）农村基础教育资金审计监督保障