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1阿拉善盟地方政府融资平台建设与风险控制问题一、地方政府融资平台构建的原则和模式（一）地方政府融资的概念顾名思义，“融资”就是货币资金的融通。从最一般意义上讲，它是指资金从资金供给者向资金需求者转移的过程。融资包括资金融入和融出两个同时存在的方面，即它是“资金双向互动过程”。从狭义讲，融资主要是指资金的融入，即经济组织（主要是企业）从自身经济活动现状及资金使用情况出发，根据未来发展需要，经过科学的决策，通过一定的渠道，采用一定的方式，利用内部积累或向外部资金供给者筹集资金，以保证经济活动对资金的需要。本文所指的融资主要是指狭义上讲的融资。地方政府融资就是政府为了促进地区经济发展和改善人民生活在非竞争性领域或竞争性较弱的领域而进行的投融资行为。一般来说，地方政府投融资活动所涉及的主要领域是基础产业和公共基础设施建设，如道路、交通、学校、公共卫生、市政设施等。广义的讲，地方政府融资指地方政府通过法律的、行政的、市场经济的等手段为本地融资活动创造良好的外部环境。不光指地方政府融到资金，还包括为本地企业融资创造条件。本文主要是从地方政府为基础设施等公用事业建设和生态环境2保护等融资。在现实生活中，政府融资的范围被扩大了，它几乎涵盖了企业所有的融资方式。比如直接融资、间接融资、民间融资、涉外融资、租赁融资等，凡是与当前现存法律不相违背的都可以借鉴。其实地方政府融资范围人为的扩大有其必然，主要原因在于地方政府没钱干自己想干而又必须干的事，即地方政府应有的地方财权与事权的不对等，地方政府财务匮乏，以及大规模公共基础设施建设需要巨额资金，各级地方政府的预算内财力难以确保。为弥补这方面的不足，地方政府及其所属各部门往往通过各种途径负债融资用于相关方面的投入。（二）地方政府融资的主要方式1、地方政府直接融资这类融资主要以地方政府为融资主体而获得的用于城市基础设施建设的资金。具体表现为：①财政资本金投入而获得的股权收益；②由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入；③获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券；④向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款；⑤获得中央转贷的由中央政府向外国政府的贷款；⑥外国政府援助赠款。2、地方政府间接融资3是当前地方政府主要采取的融资方式，政府授权一些承担城市基础设施建设任务的国有投资公司向银行贷款。财政采取还款纳入以后年度财政预算、向国有投资公司让渡土地等收入、进行财政补贴以及国有投资公司自身经营收益等方式保证还款来源。（1）银行融资银行融资是一种负债融资，是一种比较传统但也是当前地方政府使用最多的融资方式。主要有以下形式：①信用贷款。包括固定资产贷款、流动资金贷款、外汇贷款，专项贷款、信托贷款、委托贷款、及其他贷款。②担保贷款。包括保证贷款、质押贷款、抵押贷款三种。保证贷款是指借款企业以第三方作为还款担保人的贷款形式。质押权是一种特别授予的所有权。在质押方式下，受质押人在债务全部清偿以前拥有债务人用作抵押财产的权利，而且在某些情况下，受质押人还有出卖该财产的权利。以《担保法》中规定的质押方式发放的贷款称为质押贷款。抵押贷款是指借款企业以一定的抵押品作为物质保证向银行借款的一种贷款形式。其抵押物包括不动产、货物提单、股票、国库券和其他有价证券等。③政策性银行贷款。主要指中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行的贷款。自2004年起阿拉善盟共从政策性银行获得基础设施贷款51.05亿元，有利地支持了阿拉善盟基础设施的建设。但由于政策性银行对城市基础设施项目的贷款是根据项目效益、借款人的偿债能力和地方财政综合能力等条件确定具体贷款额度（一般不超过项目总投资的70％），所以有一定的局限性。4（2）证券融资证券融资方式主要包括股票融资和债券融资两大类。此外，证券融资方式还应该包括投资基金。就利用股票融资而言，无论是在发达国家还是发展中国家，大部分都是通过已有的城市基础设施进行股份化来实现；就利用债券融资而言，主要是利用市政债券和城市基础设施企业债券进行融资；就利用证券投资基金而言，主要是通过市政债券和公用事业股票基金等可以间接投资于城市基础设施的证券投资基金扩大资金来源渠道。①股票融资，股票融资是世界各国城市基础设施行业的一个重要融资方式，而在我国除上海等发达地区外，其他地区使用较少。城市基础设施建设中的股票融资是指将城市道路、桥梁等盈利性基础设施建设项目组成股份有限公司，面向社会公众发行上市股票，吸引社会闲散资金，募集基础设施建设资金。相对于其它融资方式，股票市场为企业融资服务的能力是资本市场中最强大的。无论在发达国家还是在发展中国家，这种融资方式都即将成为或正在被很好地用于为城市基础设施建设服务，并在城市基础设施融资中发挥着至关重要的作用。②债券融资，是指社会经济主体为筹集负债性资金而向投资人出具的，承诺按一定利率定期支付利息，并到期偿还本金的债权债务凭证。是当前各地正在兴起融资方式。债券融资具有很多其它融资方式无法比拟的优势，城市基础设施建设通过发行债券进行融资，会在很大程度上解决其在融资中遇到的困难。城市基础设施建设具有普遍存在的收益稳定但收益率较低的特点，因此要求融入的资金必须成本低廉。而债券融资无论相对于股权融资还是银行贷5款，都具有融资成本较低的特点。还可以保持政府对城市基础设施的有力控制，又由于公众的监督使所筹资金的运用和设施的建设、运营、管理具有更高的透明度，促使资金运用效率的提高。③证券投资基金，是指一种利益共享、风险共担的集合证券投资方式。即通过发行基金单位，集中投资者的资金，由基金托管人托管，由基金管理人管理和运用资金，从事股票、债券等金融工具的投资，并将投资收益按基金投资者的投资比例进行分配的一种间接投资方式。把投资基金单独列为一种证券融资模式，对此学术界有不同的看法。持不同观点的学者认为，投资基金本身就是一种股票，应该分类于股票。这是有一定道理的，特别是在我国。在这里为突出投资基金作为证券融资方式的重要性而单独进行说明，以示融资方式的多样化。（3）项目融资所谓项目融资，是指项目发起人为了某一特定项目成立项目公司，并依赖于项目的现金流量和资产的资信安排融资。也就是说，项目资金筹措方将项目产生的现金流量形式的收益用于偿还项目贷款并以项目资产作为贷款的抵押。从定义可以看出，贷款人给项目提供的贷款是建立在以项目产生的现金流量和项目资产作为抵押的基础上，但是对项目发起人的其它财产无权追索。因此，贷款人只具有有限追索权或无追索权，即仅具有对项目现金流量和项目资产的追索权。在实际中，除非项目有异常明朗的获利前景，否则极少采用“无追索权”的项目融资，而通常采用有限追索的项目融资方式。对地方政府而言，采用项目融资的方式，主要是利用政府各种特6殊资源，为达到政府的特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。主要包括BOT、TOT、BOST、融资租赁、盈利与非盈利项目“捆绑”等方式。（三）我国地方政府融资平台构建的原则和模式地方融资平台是地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的投资公司。所谓地方政府融资平台，是地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。改革开放以后，随着我国经济体制改革的不断深化，城市基础设施建设的投融资体制改革也在逐步展开。特别是在1988年国务院《关于投资管理体制的近期改革方案》公发后，为了提高城市基础设施建设的融资能力和城市基础设施建设资金的使用效益，城市建设领域实行“政企分开”，各地区和各大城市相继组建了政策性城市基础设施建设投融资公司，初步形成了以政策性投融资公司为主体的城市基础设施建设融资平台的雏形。其职能可概括为：融资平台主体是国有投融资公司，代表政府集中行使管理职能、融资职能、投资职能，并统筹进行所辖资产的资金运作。地方政府组建融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由7来已久，但是融资平台发挥主导作用则有两个时点，一个是1998年以来，在国家扩大投资拉动内需的背景下，在国家开发银行倡导下，开启了中国新一轮地方政府融资平台建设，建设重点是地市级。另一个是2008年以来在应对金融危机时期，为配合4万亿元建设项目的地方融资配套需要，2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。地方政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，由最初的几百家发展到8000多家。2010年，国务院颁发了《国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文），从而如何规范地方融资平台成为中国经济社会发展的一个重要焦点。1、我国地方政府融资平台构建的基本原则我国的地方融资平台还处于发展阶段，在实施融资过程中，存在法人治理结构不完善、融资责任主体不清晰、融资操作程序不规范等问题，一旦融资项目投资收益不能覆盖成本，就会给地方政府财政造成巨大压力。此外，还存在信息不透明、缺乏公共监督、融资风险难以控制等缺陷，融资平台建设亟需进一步优化改进。建立规范的地方政府融资平台必须坚持以下几个基本原则：第一，要符合国家的宏观调控政策和产业发展政策要求。地方政府融资作为政府行为，要实现政府的宏观调控目标，所涉及的不仅是8财政金融方面的专业问题，而且是我国经济发展和经济改革全局的重大政策问题。任何地方的政府融资都不可能脱离国家经济运行而孤立存在，因此，各地方政府在发展本地区地方融资时，一定要和国家的宏观调控政策和产业发展政策紧密结合。第二，要坚持规模适度，量力而行的原则。地方政府融资平在在融资规模受制于地方财政实力，必须把地方政府的融资数量和规模限定在地方相应水平上，使其既能实现宏观调控目标，又能防范政府债务危机，保持自身的良性发展。首先地方政府融资规模要与财政的偿还能力相适应。众所周知，无论哪种融资模式，所凭借的都是政府的信誉，所以投资风险的最后负责人是政府。因此，要保证每个投资项目都要有相应的偿还能力，又要保证融资总体规模与地方财政偿还能力相适应。其次，地方政府融资规模要与社会应债能力相适应。随着资本市场的进一步扩大，可以更多的运用直接融资模式，如发行地方政府债券、重点建设债券。以满足蓄积已久的居民投资转化需求和城市基础设施投资需求。第三，要坚持融资结构均衡化，促进政府融资合理有效配置资源地方融资主要是依靠政府的资信，在此信用基础上进行的间接融资。而大众化的直接融资品种和渠道都很少。据统计，2011年我国全社会固定资产投资总额311022亿元，全年上市公司通过境内市场累计筹资6780亿元，发行非上市公司企业（公司）债券3485亿元，企业发行短期融资券8029亿元。这种融资机构与国际资本市场的融资趋势不相吻合。从20世纪80年代起，债券融资就成为了发达国家政府9和企业融资的主要手段。我国城乡居民储蓄存款日益增长，2011年达到343635.9亿元，现有的融资结构使过剩的居民储蓄难以转化为产业投资，难以支持地方基础设施和基础产业的发展。第四，地方政府要真正转变职能，做好“分内的事”。地方政府融资是地方政府为弥补市场调节机制的不足和缺陷，加快地方基础设施建设的一项经济活动，具有政策性和非营利性的特征，对那些风险大、期限长、利润低但社会效益明显的基础性项目给予支持，这是必须的。在政府融资项目选择中要想体现政府职能的转变，地方政府必须退出竞争性生产领域，回归自己的位置，把“自己分内的事情”做好。2、我国地方政府融资平台构建模式根据银监会的定义，地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还