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第二章税收立法与税收计划本章主要内容：第一节税收立法第二节税收计划第一节税收立法本节主要内容：一、税收立法的原则二、税收立法机关三、税收立法程序四、我国税收立法存在的问题一、税收立法的原则税收立法的原则是指确立税收法律体系以正确执行税收职能时，所应遵循的指导思想。税收的立法必须遵循一定的立法原则来进行，以保证税收立法的科学性、合理性和有效性。一般来说，进行税收立法应遵循以下原则：–（一）法定主义原则–（二）公平主义原则–（三）效率主义原则–（四）实质课税原则（一）法定主义原则法定主义原则，又称为税收法律主义原则或税收法定性原则，是指由立法者决定全部税收问题的一项立法原则。其基本内容包括：–课税要素法定–课税要素明确–纳税程序确定其核心思想是“立宪征税、依法治税”，即：–政府的征税权由宪法授予–税收制度以法律的形式确定–税务部门履行职责必须依法进行–税务争讼按法定的程序解决该原则的作用在于：–一方面使纳税人经济活动具有法律层面的稳定性。–另一方面使纳税人的经济活动具有法律层面的可预见性，以充分保障纳税人的各项合法权益。（二）公平主义原则公平主义原则，又称为税收的公平原则，是中外理论界和各国政府所公认的两大税收原则之一。公平主义原则是指在进行税收立法时，应使纳税人承受的税收负担与其经济状况相适应。它包含了两方面的含义：–一是对经济条件或纳税能力相同的人征收数额相同的税收，即所谓的“横向公平”。–二是对经济条件或纳税能力不同的人征收数额不同的税收，即所谓的“纵向公平”。可见，税收的公平主义原则体现了横向和纵向两个方面的公平要求，是“法律面前人人平等”思想在税收上的具体体现。法律上的税收公平主义在立法方面具体体现为纳税人既可以要求实质利益上的税收公平，也可以要求程序上的税收公平。从实践的角度看，税收公平原则的提出不仅具有经济意义，而且也具有政治、社会意义。–一方面，从经济角度看，就税制本身而言，税收公平对维持税收制度的正常运行是不可或缺的。–另一方面，从政治、社会角度看，税收所具有的调节居民收入分配、缩小贫富差距的功能对于维持政治、社会的稳定无疑具有重要作用。因此，税收的公平原则已成为当今世界各国进行税收立法的首要原则。（三）效率主义原则效率主义原则也是中外理论界和各国政府所公认的两大税收原则之一。税收效率主义原则，又称为税收的效率原则，是指通过税收活动实现效率目标。具体包括：–（1）实现资源的最优配置；–（2）对经济机制运行的影响最小；–（3）提高税务行政效率，促进税制的简便和征收费用最少。税收效率主义原则是经济学界和法学界所普遍倡导的税收立法原则之一，在内容上可以分解为税收的经济效率原则和税收的管理效率原则等两个方面。–税收的经济效率原则要求在进行税收实体法的立法时，要尽可能降低税收对资源配置和经济机制运行的影响，从而达到税收超额负担最小化和税收额外收益最大化的效率目标。–税收管理效率原则要求在进行税收程序法的立法时，应考虑到以最小的行政费用获得最大的税收收入，同时降低纳税人的税收奉行费用。资料一：征税的经济影响一般来讲，征税的经济影响有三种可能：–一是课税数额本身保持绝对的“中性”，其影响仅限于征税数额本身，对经济不产生额外影响。–二是征税产生积极有利的影响，促进了社会经济发展和利益增加，即产生了税收的福利收益。–三是征税产生了消极不利的影响，干扰和阻碍了社会经济发展，社会利益被削弱，即产生了税收的超额负担。因此，按照税收效率主义原则的要求：–税收制度的设计和税收政策的运用应着眼于如何尽可能地尽保持税收的“中性”作用。即尽可能地降低税收超额负担，尽量减少税收对市场经济正常运行的干扰，使市场在资源配置中发挥基础作用，以获取较大的经济效率。注：绝对的税收中性是不存在的。–同时，应尽量使纳税程序简单、明确、有效，以降低征税成本和纳税成本。（四）实质课税原则实质课税原则也称为“实质重于形式”原则。其本质含义是在确定纳税人的纳税义务和税收负担时，不能仅依据其外在的形式，而应深入探求其本质。目的在于剔除纳税人面临的一些主客观因素的影响，对纳税人的行为和纳税义务进行实质上的判定。◇实质课税原则的意义实质课税原则对于税收管理具有重要的影响。–例如，交易双方以严重偏离公允价值的价格进行交易，税务部门根据实质课税原则，有权调整其计税价格或重新核定其应税收入，并据以计算应纳税额。实质课税原则的意义在于防止纳税人避税或逃税，以保证税法的严肃性、权威性和公平性。–例如，中国新的企业所得税法就根据实质课税原则专门规定了“特别纳税调整”的内容，以制约关联企业之间利用转让定价所进行避税活动。二、税收立法机关税收立法机关是指享有税收立法权，负责制定、修改、废止税法的国家机关。一个国家的税法，主要是由享有立法权的国家机关来制定的。因此，狭义的税法仅指税收法律，从狭义角度看，中国的税收立法机关仅指全国人大及其常委会。广义的税法除了税收法律外，还包括税收法规和税收部门规章，呈现出多级（层）次的特征。因此，从广义角度看，中国的税收立法机关也呈现出多级（层）次的特征。◇多层次的税收立法机关全国人大及其常委会国务院地方人大及其常委会国务院税务主管部门地方政府税收法律授权立法税收行政法规地方性法规税收规章（一）全国人大会及其常委会根据中国宪法的规定，全国人民代表大会及其常务委员会作为中国最高权力机关，负责制定、修改、废止全国性的税收法律。在中国现行的税法体系中，如《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》及《税收征管法》等税收法律，都是由全国人大及其常委会制定的。（二）国务院根据宪法和有关法律的规定，国务院负责制定税收行政法规。此外，经全国人大及其常委会授权，国务院还可以制定某些具有法律效力的税收条例。1．全国人大及其常委会授权国务院制定的税收条例–在中国现行的税法体系中，如《增值税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《消费税暂行条例》等，都是由全国人大及其常委会授权国务院制定的。2．国务院制定的税收行政法规–在中国现行的税法体系中，如《个人所得税法实施条例》、《企业所得税法实施条例》及《税收征管法实施细则》等，都是由国务院制定的税收行政法规。（三）地方人大及其常委会根据有关法律的规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性税收法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。（四）国务院税务主管部门根据有关法律的规定，财政部、国家税务总局、海关总署等国务院税务主管部门负责制定税收部门规章。在中国现行的税法体系中，如《增值税暂行条例实施细则》、《营业税暂行条例实施细则》、《消费税暂行条例实施细则》、《资源税暂行条例实施细则》及《土地增值税暂行条例实施细则》等，都是由财政部、国家税务总局等国务院税务主管部门制定的。（五）地方政府根据有关法律的规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性税收法规，制定规章，报国务院和本级人大会常委会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性税收法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人大会常委会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。在中国现行的税法体系中，如《房产税暂行条例实施细则》就做出了各省、自治区、直辖市人民政府可以根据条例制定实施细则，或根据条例和细则的有关规定制定具体实施办法的规定。如辽宁省人民政府制定的《辽宁省房产税实施细则》。三、税收立法程序——我国税收法律的立法程序我国税收法律（狭义）的制定，一般要经过以下程序：提议阶段审议阶段通过阶段颁布阶段（一）提议阶段–税法草案通常由财政部税政司或国家税务总局草拟后，提交国务院审查。国务院法制局将税法草案发给有关部门征求意见，修改后提交国务院审议。国务院审查通过后，提交全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审查。（二）审议阶段–全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的法制委员会在国务院提交税法草案后，将税法草案送国务院各有关单位和各省级人民代表大会征求意见，修改后提交全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审议通过。（三）通过阶段–全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会在开会期间，要听取国务院关于税法草案的说明，并经过代表或委员们的讨论或辩论，以少数服从多数的方式通过税法议案，通过的税法，送国家主席发布。（四）颁布阶段–全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过的税法，要送国家主席并以国家主席名义签发，公开发布实施。四、我国税收立法存在的问题我国税收立法存在的问题，集中体现为：–税法的级次普遍较低–结构不合理资料一：我国税收立法的级次从立法级次的上看，我国目前还没一部统领税收全局的税收基本法。《立法法》作出了“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律”的基本规定。但我国目前税收立法的总体状况与《立法法》的基本要求还相去甚远。除了《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》和《税收征管法》外，我国目前所实际运行的各个单行税法的基本规范主要是人大对国务院的授权立法，在此基础上通过行政法规、部门规章和大量的规范性文件对涉税的细节性事项予以具体化。资料二：现行税法的补充性规定据不完全统计，针对现行税法的补充规定，财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章超过100多件，其他规范性涉税文件超过1000多件，省以及省以下税务机关制定的有关涉税规范性文件更多、更繁杂。在此种情况下，纳税人仅仅对上述这些纷繁复杂的法规性文件进行简单地收集都难以做到，就更谈不上充分理解税法条文并遵照税收立法精神了。还远未实现真正意义上的“立宪治税”、“依法治税”。资料三：我国的税法结构从立法结构上看，税法级次的立法数量呈现出“金字塔”型的结构特征，即立法级次越低，法条的数量越多，对纳税义务的规定也越为精确细致。从而导致了在税收领域行政法规和规范性文件居于主导地位，而税收法律却退居次席的“本末倒置”局面，这种情况在世界范围内是也极其罕见的。法律授权立法及行政法规规章及规范性文件第三节税收计划本节主要内容：一、税收计划的概念二、税收收入计划的编制三、税收收入计划的调整四、对税收计划的评价一、税收计划的概念税收计划是税务机关在现行的税收制度条件下，根据国民经济计划及其发展变化的趋势，结合国家宏观经济政策及财政税收政策的调整变化情况，对未来一定时期内的税收收入进行测算而编制的收入计划。税收计划是政府预算的重要组成部分，是全体税务人员在一定时期内的工作目标，也是检查和考核税收工作的重要依据。二、税收收入计划的编制税收计划的编制要经过几次的反复才能完成。过去称为“一上一下”和“两上两下”，现改为“两下一上”。–（1）国家下达收入计划的建议数通知，包括编报的时间、原则、口径、范围、方法和编制要求等，此为“一下”；–（2）由基层税收管理部门根据本地区经济发展情况和计划期国内生产总值计划规模，制定本地区收入计划建议数，上报国家税收管理机关，此为“一上”；–（3）国家税收管理机关在各地上报收入计划建议数和税源变动说明的基础上，依据政府预算安排和国民经济发展总体计划，经测算、分析、平衡，下达各地区税收收入计划数，此为“一下”。三、税收收入计划的调整税收计划特别是年度计划上报并被批准后，就纳入了政府预算，也就进入了计划的执行阶段，一般是不能调整的，必须保持计划的严肃性和相对稳定性