美国减税政策评析

2001年2月8日，美国总统布什向国会正式提交了关于10年内大幅减税1.6万亿美元的计划，以兑现自己在竞选总统时向选民许下的诺言。布什提出的减税计划主要包括六项内容：一是简化个人所得税制，将五档所得税体系(15%、28%、31%、36%、39.6%)调整为四档(10%、15%、25%、33%)；二是将儿童课税扣除由每名儿童500美元加倍至1000美元；三是减轻“婚姻惩罚”，恢复双收入家庭10%的税收抵免；四是废除死亡税（遗产税）；五是扩大慈善捐助扣除的范围；六是使研究和实验的税收抵免永久化。布什的减税政策以其规模大、范围广而引起激烈争论，本文拟就布什减税涉及的几个焦点问题进行评析。一、布什减税计划的空间很大但不确定性因素仍然很多自90年代中期以来，联邦财政收入占GDP的比重增长迅速，财政状况也大为好转，2000财年，联邦政府的财政盈余达到创纪录的2370亿美元，远远超过上一年度的1244亿美元。至此，联邦政府已连续3年保持财政盈余，而上一次的联邦政府连续3年保持财政盈余发生在半个世纪前的1947-1949年。管理与预算局预计，未来10年内，联邦政府将从纳税人手中筹集28万亿美元的财政收入，其中大约22.4万亿美元用于联邦政府支出，会产生5.6万亿美元预算盈余。针对这5.6万亿元的预算盈余，布什总统首先建议对其中社会保障信托基金产生的2.6万亿美元的结余要全部用于社会保障，并且在社会保障改革通过之前用来减少公众持有的国家债券。此前的1998-2000年间，国债规模从3.8万亿下降到3.4亿，减少了3630亿美元，到2001年底，还将再减少2000亿美元。布什上任后提出要进一步加大国债回购力度，在今后10年内收回公众持有的2万亿美元债券，到2011年，联邦国债将只占国内生产总值的7%，处于80年来的最低水平。而剩下的大约1万亿美元的国债属不可赎回债务，管理与预算局(OMB)估计要收回这些不可赎回型债务要额外花费500-1500亿美元，这是不经济的，因此总统建议待这些债务自然到期后再予回购。在确保社会保障改革需要和空前水平地偿付债务的基础上，仍有3万亿元的结余，布什总统计划实施总额约为1.6万亿美元的减税计划，同时10年内安排1530亿元用于医疗照顾改革，4000亿元用于债务服务，剩下的8470亿元作为储备用于将来的优先项目和其他未预料的或有费用。布什减税计划的不确定性因素非常多。民主党认为，作为80年代里根政府以来最大的减税计划，布什此次减税是建立在对经济前景不可靠预测的基础上，而今年10年美国经济将发生很大变化，布什的减税规模太大，5.6万亿美元的政府盈余并不一定能实现。布什则宣称他的“减税计划是负责任的”，到2006年所减少的收入仅占GDP的1.3%，而同样的时期内里根政府的减税方案所减少的收入占GDP的4.5%。但是“预算和政策优先项目中心”的测算和分析表明，布什的十年减税计划的减税总规模远不止1.6万亿美元，而是2.1万亿美元。该中心对布什和里根的减税规模进行了比较，发现在2010年布什的减税成本占GDP的1.5%，而经过通货膨胀等因素调整后里根的减税成本占GDP的1.3-2.1%，两者基本持平。美联储主席格林斯潘在美国参议院预算委员会举行的听证会上表示美国预算余额的增加为减税提供了足够的空间，他支持布什政府的减税计划。但他同时也对如此大规模的减税计划表示了一定程度的忧虑，认为美国国会应该考虑设立一种预防机制，一旦收入预测被证明是过于乐观时，减税措施就应该停止。二、减税是体现公平还是拉大收入差距需综合分析目前就布什是为“富人”减税还是为“穷人”减税的争议非常大。布什及其支持者认为布什的减税计划是为美国每一个收入阶层减税的全面计划。而据测算，1220万有子女的中低收入家庭不会从布什的减税计划中受益，这占到全美有子女家庭的31.5%，涉及到2410万个青少年（占全国青少年总数的33.5%）。同时“争取税收公平的公民组织”统计，布什减税的59.4%的好处将落入年收入9.25万美元以上的收入最高的10%的家庭腰包，平均每个家庭获得减税6410美元，而年收入在3.93万美元以下的60%的家庭只获得减税额的12.6%，平均每个家庭获得227美元。参议院民主党领袖达舍在召开记者会时，特意让人开来一辆凌志豪华轿车，旁边摆着一个汽车消音器。他说：“如果你是一位百万富翁，按照布什的减税计划，你可以节省4.6万美元，足够用来买这辆凌志轿车。但如果你是一位典型的工薪人士，你得到的只有227美元，刚够买一个消音器。”对此，布什方面认为，高收入者交的税多，因此获得的减税也应该多。另外，高收入者纳税额下降的比例远比低收入家庭小。比如，一个处于美国平均收入水平的年收入为4.75万美元4口双收入家庭，每年的联邦所得税将下降56%，从3393美元下降到1493美元，而年收入达25万美元的4口之家的所得税仅下降13%，从68031美元下降到59187美元。一般认为，分档累进税率爬升得越高，富人在全部税额中负担的比例就越高。但实际情况却与此恰恰相反。据统计，一次世界大战后，美国个人所得税的最高边际税率从77%降低到25%，富裕阶层承担的税收份额从29%提高到51%，低收入阶层承担的份额从21%下降到5%。1986年里根政府将最高所得税率从50%降低到28%，导致最富的1%阶层承担的税收份额从17.9%提高到25.6%，次富的10%阶层承担的税收份额从48.2%提升到55.7%。1992年克林顿竞选总统时曾猛烈抨击美国大老板们“可恶”的高收入，他宣称他将采取一些措施以平民愤。执政期间，克林顿采取了增税减支的政策来平衡预算，将个人所得税的最高税率由31%提高到39.6%，贫富差距进一步加大，克林顿上任时，美国最大的公司老板们的收入是其手下工人一般工资的差不多100倍，而当克氏卸任时，他们挣的钱是普通美国工人的475倍。从上面的分析可以得出两个结论。一是布什的减税方案将提升富人在个人所得税负担中的份额。二是从减税总额上看，减税额的大部分将落到富人的口袋，而从减税幅度上看，低收入家庭的减免幅度要大于高收入阶层。对于到底是为富人减税还是为穷人减税的另一个争论焦点是取消遗产税。布什认为遗产税对在取得时已经征过税的收入进行了重复课征，不符合公平原则和不利于经济繁荣，取消遗产税将会刺激人们为后代进行储蓄。而有关专家指出，取消遗产税的代价昂贵，会同时减少联邦和州政府的财政收入，而对那些最富裕的家庭来说则如同一笔飞来横财。在1997年，只有不到43000人需要缴纳遗产税，占当年死亡人数不足1.9%，也就是说98%的人与遗产税无关。《华尔街日报》发表文章说，依据布什总统、切尼副总统等高级官员公开申报的财产数额，取消遗产税不仅可以让布什和切尼的后代免交大笔税款，17名内阁部长中有14人的后代都会受益，因为他们都是百万富翁。布什目前的财产有1100-2160万美元，即使他的财富不再增加，在他去世后其后代也可以因免交遗产税而节省600-1200万美元。比较有趣的是，针对布什的税改方案，金融大鳄索罗斯、世界第四富投资家马菲特以及美国首富比尔·盖茨的父亲等120位最有钱的美国富翁主动上书国会，要求继续征收遗产税。他们认为，取消遗产税将减少政府的财政收入，从而减少政府对医疗保健、社会保障、教育等领域的投入，会造就一个贵族阶级。总之，遗产税的取消，一方面会导致最富裕的阶层更加富裕，另一方面也会减少富人对外捐助的积极性。从这个角度看，取消遗产税确实是富人得利。三、减税对经济将会产生何种影响从2000年下半年开始，美国经济开始减速，2000年第三季度GDP已从上半年的5%以上降到2.2%；同时，股市下挫，特别是纳斯达克指数比最高点下调50%，导致美国家庭的财富总值55年来首次下降；到2001年3月份美国主要汽车制造商在美国市场的汽车销量连续第六个月下降，比去年同期下降了9%。受经济降温、公司裁员的影响，3月份的失业率达到4.3%，比上个月增加0.1个百分点，为过去20个月以来的最高水平。针对目前低迷的经济状况，布什及他的经济顾问们认为，大规模减税将鼓励储蓄和投资，从而促进经济增长，创造更多的就业机会。其实早在1999年包括托宾、亚若等六位诺贝尔奖获得者在内的50位经济学家就发表声明，反对国会当时正在审议的共和党提出的减税方案，认为“在长期预算计划仍不明朗的情况下，贸然实行大规模减税措施，无疑会对国家预算及整体经济构成威胁。”他们认为，如果有充裕的盈余，不仅政府债务可望偿清，社会安全及医疗等社会福利支出也能得到有力保障。如果能在2015年之前还清政府债务，会进一步降低利率，从而带动企业投资并提高劳动生产力，最终达到提高生活水平的目标。经济学家还同时警告说，一项鼓励消费的减税方案，绝对是不明智之举。对于布什的减税促进经济增长的理论确有几处需要商榷。一是即使这一计划今年被国会通过，也要在10月开始的2002财政年度才能实施，到那时，要么美国经济自身又重新出现增长，要么衰退到即使减税也无济于事的程度了。二是从美国历史看，增税、减税总是相继出现，而且减税总是伴随着赤字的快速增长，根据“李嘉图等价”理论，人们在进行消费时会将这些因素考虑进去，会将从减税中获得的好处储蓄起来，以应付可能随之到来的增税政策，而不会象布什所计划的那样增加消费。三是从上面的分析可以看出，减税额的大部分将落入富人的口袋，而富人的边际消费倾向要大大低于穷人，因而从这一角度说，减税对消费的刺激作用也极为有限。另外，从中长期看，一方面预计中的预算盈余是建立在对经济增长前景比较乐观的预测基础上的，能否实现尚是个未知数，作为里根政府以来最大的减税计划，极有可能步入里根政府预算赤字极度膨胀的老路。另一方面，在2002年预算报告里布什提出了扩大军费开支、实行社会保险计划部分私有化等预算政策，这些将会逐渐导致联邦预算盈余下降，使布什计划的预算盈余落空。实施大规模减税后，如果财政状况恶化，会影响到布什政府回购国债等计划的顺利实施，导致政府与企业在资本市场争夺资金，干扰美联储货币政策的实施，从而制约经济增长。四、美国减税计划对我国的几点启示（一）研究美国减税计划对资本流动的影响。80年代里根政府实行大规模减税计划后，对国际经济发展和资本流动产生了较大影响，资金纷纷从其他各国流入美国。其他国家为了防止资本外流，也竞相进行税制改革，降低所得税率，从而引发更大范围的减税运动。此次布什政府的减税计划，无疑会影响到国际资本的布局和流动，也极有可能导致其他国家的连锁反应。对此我国政府应引起足够重视。（二）审慎开征遗产税。在美国，遗产税已经从一个主体税种逐渐蜕变为辅助税种，2000年联邦政府遗产与赠与税完成290亿美元，仅占联邦政府财政收入的1.43%，遗产税筹集资金的作用已经相当有限。征收数量与课税对象都非常少，而课税成本又比较大，这也是布什政府敢于取消遗产税的一个重要原因。近年来我国开征遗产税的呼声很高，对此我们要综合分析考虑，切不可单从调节社会不公和完善税制的角度仓促开征，否则可能同筵席税一样，最终成为一纸空文。（三）改革个人所得税制。许多国家受美国税制改革的影响，认为高税率、多档次不一定会增加财政收入，相对会造成巨大的效率牺牲，因此从国际上看，个人所得税的发展趋势是从高税率、多档次向低税率、少档次转变。我国对工资、薪金采用九级超额累进税率，每月扣除额880元，税档繁琐，扣除额过低，且没有考虑通货膨胀的影响，会导致税率爬升，增加纳税人负担。我国也应将个人所得税的改革提上议事日程，税档级数以3-5级为宜，并可以适当降低边际税率，同时考虑到目前教育、住房等支出增长较快的客观情况，应增加扣除额，实行税收指数化，防止通货膨胀导致的税率攀升对个人所得税的影响。