财产税功能探析

财产税功能探析郝琳琳《法学杂志》2010年第4期第109-111页内容提要：财税具有筹集财政收入、调节贫富差距和优化资源配置的功能。我国财产税的功能应定位于以筹集地方财政收入为主，兼顾调节贫富差距和资源配置。重构我国则产税法律制度，应注重财产税的收入筹集功能，将其发展为地方财政收入的主要来源，简化税制、整合税种，并完善财产税的征收管理及配套措施。关键词：财产税功能地方财政收入一、财产税功能概说财产税作为最古老的税种，在人类社会早期几乎占据了国家税收收入的全部。据《通典·食货·赋税》记载，禹“定九州，量远近，制五服，任土作贡，分田定赋，什一而税”，以土地出产向部落酋长（禹舜）进行定量贡纳，开创了后世上地税的先河。虞、夏时政府财政收入主要源自公田收入，亦属财产税范畴。西方国家在资本主义时代，以农业为经济支柱，征税对象也多为土地和房产。至现代社会，财产税虽不再有昔日的辉煌，税收收入在各国税收总收入中所占比重也有所下降，但其在一国的税法体系中仍占有一席之地，并且不可或缺，这是由于财产税具有其他税种所无法替代的功能。（一）筹集财政收入一般而言，财产税的课税对象范围宽广，虽然各国对财产税征税范围的规定不尽相同，除了对土地、房屋等不动产征税以外，有些国家甚至将纳税人的全部财产均作为课税对象；不仅对有偿转让财产的行为需课征税款，对持有财产和无偿转让行为（如赠与、遗产继承）课税的情况也相当普遍。因此，丰富的税源和稳定的税基赋予财产税很强的收入效应。一般开征财产税的国家都将其收入划归地方政府，以利于地方财政根据稳定的收入安排相应的支出。虽然财产税在各国税收体系中的主体地位已不复存在，但其依然是各国财政收入的重要来源，发达国家财产课税收入在全部财政收入中仍占有10%以上的比例。目前，在许多国家和地区，财产税都是各地方政府收入的主要来源。（二）调节贫富差距贫富状况的产生既源于收入分配的差距，也是财富存量的累积所致。个人所得税对收入差距的调节作用较为明显，但对财富存量的差距则难以调节，而对因继承、受赠等方式所获得的存量财富更是力不能及。财产税以财富存量作为计税依据，使其弥补了个人所得税无法对资产存量课税的空缺，从而具有较强的调节贫富差距的功能。（三）优化资源配置任何税种的征收，都会对资源配置产生影响，财产税也具有配置资源的功能。由于土地资源、遗产以及闲置资源都可以成为财产税的课税范围，能够促进非生产性资源向生产性资源的转化，增加用于生产的投资。产权所有者为避免承担高额的税负，会将财产更多地用于消费和投资，因此，开征财产税不仅有助于减少财富的过度累积，更可刺激有效需求，进而推动经济增长。土地资源是财产税的主要税源，对土地课税是以土地资源的面积或价值作为计税依据，而并非对土地上获得的收益征税，这样可以促使土地的权利主体更有效的利用土地；由于对闲置土地、荒地等也课征财产税，可以抑制土地资源的浪费，提高土地的利用效率。二、我国财产税的功能定位（一）财产税调节贫富差距的作用有限目前较为流行的观点是，在我国现阶段财产税应以调节贫富差距功能为主。其理论依据是：我国居民收入分配的差距表现在城乡之间、地区之间、行业之间，并且呈逐步扩大的趋势，制约着经济的发展，根据世界银行公布的数据显示，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.48不仅超过了国际上0.40的警戒线，也超过了世界所有发达国家和大多数发展中国家的水平。由于财产税通常只针对高收入者征收，具有累进的特点，因而能够起到分散财产，缩小收入差距的作用。因此，我国的财产税应注重对社会财富的公平分配，发挥其调节贫富差距的功能。然而实际上，财产税对收入差距的调节作用是十分有限的。其一，财产税在财政收入中所占比重较小。1994-2007年，中国财产税收入的绝对额虽有较大幅度的增长，但财产税收入在全国税收总收入中所占比重却很低，2007年以前未超过5%，占地方财政收入的比例最高也仅为10%左右。相对于流转税和所得税而言，财产税在各税种中不能成为“主角”，自然也无法承担起“劫富济贫”的任务。其二，我国尚未开征遗产税。遗产税是以财产所有人死亡后所遗留的财产为课税对象征收的一种税，是财产税体系中的重要税种。遗产税的实施在一定程度上避免了上代人的财富差距在下代人身上延续，有利于调节收入分配，彰显社会公平。因此，遗产税成为很多国家避免财富过度集中、调节贫富差距的有效手段。目前，世界上经济发达国家几乎无一例外地征收遗产税，也有相当一部分发展中国家开征此税。虽然我国在建设和谐社会的时代背景下征收遗产税应是一种必然的趋势，但是由于相关财产认证、评估和保护制度的缺失，使得开征遗产税的条件尚不成熟，遗产税法的出台也还有待时日，遗产税的缺位严重弱化了财产税的收入调节作用。此外，当前收入分配差距的扩大，是由发展、体制和制度等多方面原因造成的。从发展的角度看来，随着经济的发展，必然会出现经济收入的增长有快有慢、有人先富有人后富的现象。从体制的角度分析，中国市场经济体制的逐步建立促进了贫富差距的扩大，选择了市场经济体制就意味着认可贫富差距的合理性。再从制度的角度研究，由于在社会转型改革过程中，制度建设的滞后，制度弊端和法制漏洞的存在，例如财政资金分配管理中的疏漏、行政许可和审批中的寻租行为、垄断企业收入水平高等，也是造成贫富差距拉大的重要原因。由此可见，调控收入分配差距是一项综合性的系统工程，需要经济体制改革、政治体制改革和完善法制等多方面的综合作用.就税收调控而言，即使占财政收入比重较大的个人所得税也无法实现调节贫富差距的目标，将这一使命赋子则产税法，实在是则产税“不能承受之重”。（二）我国财产税应该以筹集地方财政收入为其基本功能以财产税筹集地方财政收入符合公共物品的基本原理。根据该原理，公共物品的受益范围应与其资金筹集相适应。地方政府的主要职能是提供与人民生活密切相关的公共物品，财产税作为一种地区性的“受益税”，相当于对享受本区域公共服务的用户收费，如同居民向公共物品的提供者支付的税收价格，昭示着地方公共服务与其负担者之间的联系。因此，将财产税作为地方政府的主要收入来源，有利于强化地方居民的纳税人权利意识，强化地方居民对地方政府的财政监督和预算约束，从而规范地方政府的行政行为，激励地方公共部门决策产生有效率的结果。从另一个角度讲，财产税收入的提高可以促进地方公共服务水平的提高，进而使房屋、土地等财产的价值增值。地方财产价值的提升是地方政府和居民共同关注的利益，如果财产税成为地方政府财政收入的主要来源，地方政府可以利用财产税融资，不仅能够减少地方财政对转移支付的依赖，而且有利于增强地方政府与居民之间的经济联系，提高地方财政透明度，也让纳税人从宽阔平坦的马路、四通八达的立交桥、洁净美丽的城市景观中切身体会到自己的贡献，充分体现出“税收是文明的对价”。财产税的特点使其具有成为地方主体税种的良好票赋。其一，财产税以房产、上地等财产为课税对象，具有很强的地域性。显而易见，不动产的坐落地点固定，一般不会因对房地产课税而导致财产的区域间流动。其二，财产税税源充足，税收收入稳定可靠。正是房地产的非流动性使得隐匿财产相当困难，致使财产税具有丰富、充实的税源。随着经济的发展和人口的增加，企业和个人的房屋、车船等财产也将不断增加，而且由于财产税属于直接税，税负不易转嫁。因此，财产税可以成为地方政府日益增长的税收来源。其三，地方政府易于对本地区财产税进行征管。目前财产税的征税客体多为不动产，一般不会发生税收征管上的遗漏。而财产税的税源分布广泛、分散，又使得中央政府对其监管难度较大，由地方政府征税更能提高征管效率。从国外的经验看来，财产税是各国地方政府收入的主要来源。经济发达国家都有比较完善的地方税制结构，每级地方政府都有其主体税种，辅助税种一般也与主体税种密切相关，主体税种的优势相当明显。合理的税种结构有助于地方财政收入的筹集和利用，主体税种的建设是各国完善地方税收法律体系的首要措施，许多国家均选择了财产税作为地方税的}体税种。根据OECD1994年的统计，美国的财产税收入占地方税收入总额的78.5%，加拿大为85.3%,澳大利业为99.6%，英国和爱尔兰则高达100%。另一项研究结果表明，2001年至2003年间，美国各地方政府财产税收入的平均水平提高了10%以上。在波兰、捷克等经济转轨国家，财产税在地方财政收入中所占比重虽相对较低，大约为20%左右，但是各国对财产税的重视程度却日益加强。综上所述，我国的财产税制度应以筹集地方财政收入为其主要功能，辅之以调节贫富差距和资源配置功能，从而构建起合理的财产税法律体系。三、重构我国财产税法律制度（一）发挥财产税的收入筹集功能，将财产税发展为地方财政收入的主要来源，成为地方税的主体税种。在我国现阶段，地方政府的收入主要来源于流转税，营业税所占比重最大，财产税收入甚少，由此造成地方公共基础设施建设和管理维护的资金相对短缺，并且引发出许多社会经济问题，严重制约着地方建设尤其是城市建设的可持续发展。近年来，各地的土地、房产价格飞涨，但地方政府从财产税中获得的收入甚微。地方政府不得不依靠各种名目的收费为城市公共设施建设和管理筹集资金。那么，可否依赖营业税达到地方政府筹集收入的目的呢？笔者认为，营业税在地方税法律制度中的主体地位无法得到长久的维系。增值税法律制度的逐步完善会导致其征税客体的范围不断扩大，直至涵盖现行营业税的征收范围，营业税将逐渐边缘化甚至被取消。随着经济发展和居民收入水平的进一步提高，建立以财产税为主体的地方税收法律体系是必然趋势。而且，就目前企业和居民的财富状祝看来，我国不仅出现了高收入阶层，企业和个人的财富结构也日渐丰富，已经具备将财产税作为地方主体税种的社会经济基础。（二）整合税种，简化税法，拓宽税基并合理设计税率。将目前财产税体系中的城镇土地使用税、房产税合并为房地产税。房与地始终是一个整体，我国早已确立了房屋产权与上地使用权一并转让的原则，足以说明土地税和房产税可以整合为一个税种，从而简化税法。简洁统一的税法更容易让人们理解相关的法律规定，掌握征纳程序。但必须让纳税人明白房地产税是对原有税种的替代与整合，并非开征新税，从而消除人们的抵触心理。所以，适当的税法宣传是十分必要的。“宽税基”是完善税收法律制度的指导原则之一，它可以在不加重税收扭曲的情况下筹集更多的收入，有利于实现税收公平和减少税收流失。因此，在简并税种后，应拓宽房地产税的税收基础：将征税范围由营业用房地产扩大至非营业用房地产，纳税主体也相应地由企业延伸至个人或者家庭。同时，将车船税变更为动产税，其征收对象除了车、船，还应包括航空器等动产。随着经济的快速发展，我国的汽车存量呈快速增长的趋势，游艇和私人飞机也将逐渐成为富人阶层的消费品，因此，有必要对奢侈性并便于登记的动产征收财产税，发挥其筹集财政收入的功能。在“宽税基”的原则下，财产税的税率不宜过高。由于其以筹集收入为主要功能，应选择比例税率形式，并在立法时规定税率的幅度，以使地方政府根据本地情况选择适用。（三）完善相关的配套制度。财产税的税收流失较为严重。解决这一问题首先应从完善财产登记管理制度着手，严格对房产、土地等则产的登记和管理，并加强房地产管理部门与税务机关的协调与合作，从而准确掌握和计算财产税的税基，这也是为今后开征遗产税创造条件。此外，还应完善财产税的纳税评估制度。评估财产在我国还刚刚起步，评估人才短缺，评估制度也需要完善。目前，评估工作基本交由中介机构进行，评估过程缺乏税务部门的参与。因此，完善则产税的评估机制除了应建立独立的市场评估机构，还需要赋予税务部门直接参与财产评估的权力，在评估工作由市场完成之后，税务部门还应进一步“评估”，中介机构的评估结果，以保证财产评估的公正与公平。参考文献：1.孙翊刚：《中国财政史》.中国社会科学出版社2003年版.第12-13页。2.李波：《财产税的定位问题研究》.《税务研究》2006年第3期，第59页3.王国华、马衍伟：《财产税应当成为我国地方税的主体税种》.《福建论坛(人文社会科学版)》2005年第3期，第15页4