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1第三章财政支出【本章提要】财政支出又称公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。中国作为独立自主的大国，政府的财政收入既患寡又患不均，应该寻求更有效的财政政策；财政支出几乎每三年半翻一番，支出远远大于收入。财政对国家经济的影响作用主要体现在财政支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是通过财政支出来实现的。因此，财政支出的规模和结构，往往反映一国政府为实现其职能所进行的活动范围和政策选择情况。本章重点介绍1、财政支出的基本理论；2、财政支出的增长与控制3、财政支出宏观和微观角度的经济分析2第一节财政支出概述•一、政府与公共物品的提供（一）公共物品的提供方式•公共财政始终是与市场经济紧密相伴的。在市场经济条件下,财政存在和发展的主要依据是满足社会公共需要。•所以,在市场经济国家称财政为政府财政、国家财政或公共财政。从这个意义上理解,公共财政就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出,保障国家安全和社会秩序,提高社会公共服务水平,实现经济均衡发展,促进社会公平与进步。3按照公共产品理论,整个社会产品分为公共产品和私人产品两大类。•公共产品是指政府为维持国家机器正常运转和社会经济稳定发展所提供的各种产品和服务。•具体划分为纯公共产品（包括政权建设、基础教育、科学研究和环境保护等行政服务）和准公共产品（包括高等教育和职业教育、文化卫生、基础设施等社会公益事业）。•相对于私人产品来讲,纯公共产品具有消费上的非排他性与供给上的非竞争性两大特征,所提供的是社会最基本的和最重要的公共资源,其绝对量大,范围相对稳定,所以,一般难以由私人部门提供,纯公共产品必须由政府通过无偿征税来提供。4（二）混合物品（准公共产品）的提供方式混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，可以由公共提供也可以采取混合提供方式，混合物品的特征又是两种原因引起的；一是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。1、一是具有非竞争性又具有排他性的混合物品例如，桥梁成本2、具有外部效应的第二类混合物品。例如，基本判断是看这类混合物品的外部效应的大小。例如基础教育5•准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间,能够体现一定程度和一定范围的所得与所费的对应关系,所以,是政府和私人共同活动的领域。•这就是说,在市场经济条件下,一切可以通过市场进行的资源配置活动,都应该通过市场竞争主体提供私人产品来实现,政府一般不应介入;•政府公共经济活动则是作为市场机制失灵和市场缺陷的补充而存在的,其实现途径是提供公共产品,满足公共需要;而对高等教育、职业教育、基础设施这些准公共经济活动,则政府可以通过适当收取费用或部分推向市场等办法来进行资源优化配置。6（三）公共生产（图示）公共物品公共生产私人生产7二、财政支出理论的演变（见教材P63）•伴随着市场经济产生和发展起来的公共财政理论，经过200多年的不断充实和完善，至今已形成了一套完整的理论体系。•公共财政理论以“市场失效”为分析问题的出发点，将“公共产品”理论作为核心理论，从而为正确处理政府与市场的关系奠定了基础，为正确界定财政的职能范围和活动空间提供了理论依据。正确认识和理解公共财政理论的实质对指导我国的财政实践具有十分重大的理论意义和现实意义，同时也是我们正确吸收和借鉴其合理内核的先决条件。81、亚当斯密的财政支出理论•(1)政府的职能和作用•17世纪中叶至18世纪中叶，西欧进入自由资本主义初期，完全依靠市场自发地配置社会资源。18世纪，英国著名经济学家亚当·斯密发现市场能够有效地配置资源。他认为供求双方在市场竞争的环境下，每个人各自理性地追求自身的利益，不但不会造成整个经济的混乱，相反会带来整个经济的高效率。•亚当·斯密为代表的古典经济学派主张政府应充当“守夜人”的角色,政府的职能和作用主要在于保护个人私有财产和人身安全,保护本国免受他国的侵犯和维护公共安全,举办公共工程等。因而这时财政的公共性仅局限于提供公共安全、法律秩序和国防等政治服务成本的狭窄范围内。9•因为“他所盘算的也只是他自己的利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”•因此，这一时期的资产阶级经济学者们反对国家干涉经济，主张自由竞争，由市场这只“看不见的手”调节经济的发展。但是，亚当斯密等经济学家对国家干预经济不是一概否定，而是反对乱干预。他们认为政府的责任是抵御外来侵犯、维护社会秩序、建设和维护某些公共事业和公共设施等，为资本主义经济发展创造条件。近200年来，实行不干预和放任自由的传统经济理论，对资本主义经济的繁荣和发展确实起到了极大的促进作用。10（2）政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳动•亚当·斯密反对国家对经济的干预，要求资本主义的发展不受任何阻碍和干扰。在亚当斯密看来，政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳动。•国家的财政支出是社会财富的一种虚费，它严重妨碍资本的积累和国民财富的增长。•斯密还指出了财政分配与国家的本质联系，把财政看成是国家或政府的活动，把财政支出看作是社会的一种消费，从而把财政确认为是一个与国家相联系的经济范畴。在《国民财富的性质和原因的研究》第五篇“论君主或国家的收入”中，亚当·斯密比较系统地论述了财政收入、财政支出、税收、公债等财政范畴，提出了税收原则，规范了税收分类，讨论了税收转嫁，批判了国家公债，分析了财政收入来源和财政支出用途。11（3）亚当·斯密的财政支出的领域•早期国家必须为国民建造的报时钟与边境防御工事早已成为历史陈迹，现代国家则必须为加强国际间政治、经济及文化交流而设置更多的外交机构，派驻更多的驻外使节。亚当·斯密：《国民财富的性质与原因的研究》中将财政支出的领域仅涉及防卫、司法裁判、公共工程三大领域。•斯密对政府的公共开支作出严格的限定，目的是明显的，这就是让政府严格紧缩公共开支的范围与数量，以保障人民能最大限度地积累资本，加快经济的发展。他反复告诫人们：“总之，无论就哪一个观点说，奢侈都是公众的敌人，节俭都是社会的恩人。12(4)结论•亚当·斯密认为政府管理职能的财政支出属于非生产性，国家官吏每增加一人，物质资料生产部门就减少一人。•国家财政支出每增加一英镑，物质资料生产部门的资本就减少一英镑。因而，应尽量缩减财政支出，国家职能限于维护社会秩序和保卫国家安全的政治职能，仅起“守夜人”的作用，进而提出了著名的“廉价政府”的口号，主张政府应节约开支，以免多取于民，妨碍私人生活和私营企业的生产和经营。132、瓦格纳的财政支出理论•（1）瓦格纳定律的前提•瓦格纳提出非生产性劳动的有用性和生产性。瓦格纳认为那些靠别人劳动为生的官吏、法官在解决分配和需求矛盾上有积极贡献，如果没有这批人，就不能增加社会需求，就会导致生产的停滞，因而这些官吏和法官等创造的“生产力”甚至比物质生产者的劳动更具有生产性。14（2）瓦格纳定律•瓦格纳从财政支出的本质特征出发探讨财政规模问题，提出了著名的瓦格纳定律（Wangner'sLaw），即认为一个国家政府的财政支出规模随着经济及文化的发展“具有不断扩大的趋势”•瓦格纳认为财政支出上升趋势的最基本的原因是工业化：•工业化→人均收入增加→政府活动扩张→财政支出比率提高。•一方面原有的国家职能(如国防、警察、司法等)不断加强;•另一方面随着社会经济的发展又不断出现新的国家职能(如干预经济、社会福利等)。15•市场经济条件下，财政支出总量具有不断增长的变化趋势。19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出一著名的瓦格纳法则。•瓦格纳法则：随着人均收入的提高，公共部门相对规模也会提高，表现为财政支出占GDP比重呈不断上升的趋势。•他把导致政府支出增长的因素归结为政治因素、经济因素。随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因素。•经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP上升的比率而增长。瓦格纳的公共支出理论为许多国家的经济发展资料所证实。16(3)瓦格纳法则的解释•（1）市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。•（2）政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。•（3）城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加支出。17•1988年1990年1991年1992年1993年•美国23.2523.8525.4524.6423.78•英国34.5336.238.541.254.2•瑞典43.845.545.445.851.1•法国43.242.444.345.0746.8•日本16.415.92221.823.7•意大利47.349.049.752.5—•资料来源：①《世界经济年鉴》1996年。②《中国统计年鉴》1996、1997年。(4)实证资料六国公共支出占GDP比重％比较18(5)归纳结论•瓦格纳由于看到了“国家经费”的不可逆转性，解除了对客观上存在的财政支出增长趋势的主观限制，从而为探寻财政支出规模的客观数量界限扫除了障碍。•瓦格纳研究财政支出规模的另一个进步，是将财政支出放在整个国民经济中通盘考虑。•他说到：“国家为完成生产经济方面的任务，需要一定量的经济财富。这是国家的需要，表示为国家的开支。如果我们考虑财政经济中国家以及其它消费所需支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其它财货而必须预为筹措的财货或货币的部分。在整个国家需要中，这一部分特别叫作财政需要。”193、皮考克和魏斯曼的财政支出理论（1）基本理念•英国经济学家皮考克(Peacock)和魏斯曼Wiseman用英国1890—1955年间的有关财政支出的统计资料，对瓦格纳提出的“财政支出不断增加的法则”进行了验证。•财政支出的增长只是由于财政收入的增长而造成的，而不是其他别的什么原因所造成的。20（2）导致财政支出增长的因素主要来自两方面：•一是内在因素。随着国家经济的发展和国民收入的增加，在现行税制下国家税收收入必然呈不断增长趋势，而追求政治权力最大化的政府是喜欢多支出的。•政府的财政支出的上升必然会同国民生产总值的增加以及由此带来的财政收入的增加成线性关系。但纳税人所能容忍的税收水平是对政府扩大财政支出欲望的约束。21二是外在因素。•在社会发展过程中会遇上动荡时期，如战争、经济危机及别的社会灾难，这时财政开支会出现急剧增加的需求，于是政府只能被迫提高税率或新增税种，而公众在动荡时期也会易于接受提高了的税率和新增的税种。•但动荡时期过后，税率水平并不会退回到原来的水平上，有些新税还要继续存在。这是因为社会动荡后又赋予政府新的、持续的任务，如战争带来的抚恤金，债息和赔款的支付等，另外社会动荡也会改变公众的社会观念，使政府有了新的职能，导致财政支出的上升。224、马斯格雷夫和罗斯托的财政支出理论•马斯格雷夫和罗斯托都曾经论述过经济发展阶段与财政支出增长的关系，我们将这种理论被称之为发展阶段增长论。•特别是马斯格雷夫教授对不同的发展阶段各类财政支出的增长变化作了详尽的阐述。他把整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经