资源税的改革与完善

资源税的改革与完善8资源税的改革与完善宁夏回族自治区国家税务局张捷摘要：胡锦涛总书记在2007年4月中旬视察宁夏工作时指出：“把宁夏的生态环境保护和建设作为功在当代、利在千秋的大事抓紧抓好，扎实努力，长期努力，使生态环境不断有新的改善，为建设祖国西部生态屏障作出贡献。”不容置疑，不仅宁夏的环境需要改善，全国的环境也急需保护。我国面临的资源紧缺日趋严重，如煤炭资源的乱采滥控，石油资源的挑富扔贫，土地资源的圈而不用，水资源的“跑冒滴漏”，林木资源的乱砍滥伐，消费群体对资源的铺张浪费等现象，都无不与资源税有着千丝万缕的联系，这不仅给我国经济建设带来巨大的压力，而且也直接影响着人们的生活环境和和谐社会的建设。发展经济要有效利用资源，同时，经济的发展也要合理保护资源，只有将二者有机地统一起来，才能促进人口、资源、环境与经济的协调发展。税收作为调节经济的杠杆，它在建设资源节约型、环境友好型社会具有至关重要的作用。本文在分析我国资源税作用和现状的基础上，针对资源税范围小、税负低、计征方法陈旧、作用甚微等问题，提出了合并税种、规范税名、将土地、水、森林纳入资源税征收范围等方面的一些基本设想。一、资源税的作用和改革的必要性（一）资源税的作用资源税实际上就是以各种应税自然资源为课税对象，为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。资源税作为调节经济的杠杆，它为引导社会投资向节能型能源产品生产转移，提高资源开采效率和利用效率，促使经济与资源协调发展，保证未来我国资源的有效供给，建立资源节约型、环境友好型社会至关重要，尤其是资源税在促进节约能源和推进可持续发展中有着其他调节方式不可替代的重要地位，其主要作用是：1．有利于促进国有资源合理开采、节约使用和有效配置。长期以来，我国由于没有开征资源税或者税率偏低，出现了一些企业采富弃贫、采易弃难、采大弃小、乱采滥挖等破坏和浪费国有资源的现象。开征资源税，可根据资源的开发条件和优劣，确定不同的税率，一方面有利于加强国家对自然资源的保护和管理，防止经营者乱占滥采资源，减少资源的损失和浪费；另一方面有利于经营者为了自己的利益，提高资源的开发利用率，昀大限度地合理、有效、节约地开发利用国有资源，并将税收优惠政策的重点由鼓励资源开采转为鼓励资源节约和资源综合利用方面，保护资源，以缓解经济发展带来的日益突出的资源供需矛盾。2．有利于合理调节由于资源条件差异而形成的资源级差收入，促使企业在同一起跑线上公平竞争。我国地域辽阔，各地资源结构和开发条件存在着很大差异。资源贮存条件好、品位高、开采条件优越的企业成本低，利润水平高；反之利润水平就低。由此不能反映企业的真实成果，在利润分配上失去了合理的基础，形成企业间的苦乐不均。而征收级差资源税是国家对开发利用自然资源者公共经济评论2007年第10期9由于自然条件的差别所取得的级差收入课征的一种税。它与一般资源税虽然很难截然划分，但其侧重点有所不同，从征税目的来看，一般资源税主要是体现为有偿占用的原则，以加强对资源的管理和合理利用；级差资源税主要是调节资源使用者因资源条件不同所取得的级差收益，其实质就是对级差地租的征收。从各国资源税的立法概况来看，现今征收资源税大多属于级差资源税。我国资源税税额长期偏低和税负持续下降的状况，已不能有效发挥资源税调节资源级差收入的功能，也很难促进资源的合理有效利用。改革完善资源税，就能够把由于自然条件优越而形成的级差收入收归国家所有，排除了资源因素造成的分配上的不合理，使企业在较为合理的利润水平上开展竞争。3．有利于正确处理国家与企业、集体和个人之间的分配关系。多年的实践表明，我国资源富集区往往是经济发展比较慢的地区，因而资源税的完善应当进一步重视资源所在地的利益，中央应尽可能多地让利于地方，特别是西部地区，这不仅是让地方在资源开发利用中得到应得的利益，支持地方经济发展，而且由于资源开发过程中，往往伴随着对土地和环境的严重破坏，而资源税的合理分配，可以为地方政府恢复生态、治理环境解决资金不足的问题。4．有利于促进地方经济发展，将资源优势转化为经济优势。我国现行资源税的征收范围虽然有限，但因各种应税资源的开采量比较大，而且随着社会经济的进一步发展，资源税的征收范围必将进一步扩大。因此，通过资源税的合理分成，不但有利于促进地方经济发展，将资源优势转化为经济优势，增加财政收入，而且有利于调动中央和地方两方面的积极性，实现双赢。（二）资源税改革的必要性1．资源税改革是资源基本特征的客观要求资源是人类赖以生存的生产资料和生活资料的天然来源,是一国经济发展的基础要素,是有限的天然物质资料。资源的基础性和稀缺性决定了我国经济发展必须建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上。我国人口众多，资源相对不足，生态环境承载能力脆弱。特别是随着经济快速增长和人口的不断增加，能源、水、土地、矿产等资源不足的矛盾越来越尖锐，生态环境不断恶化的形势十分严峻。坚持可持续发展，统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，增强可持续发展的能力，已成为全面建设小康社会的重要目标之一。自然资源除少量取之不尽、用之不竭的永久性资源外，大部分是不可再生资源和可再生资源。资源的稀缺性决定其能否高效、永续利用，是事关国民经济可持续发展的关键所在，也是人类和一切生物赖以生存的基本物质条件，是构建人与自然和谐昀重要的物质基础。一方面，人类生存发展总是需要生活资料，人们的需要具有多样性和无限性；另一方面，资源又具有有限性的特点，这就要求人们通过改革资源税来加大对资源的保护和利用，长期造福于人民。2．资源税改革是我国资源现状的迫切要求我国既是一个人口大国，也是一个发展中的国家，这就要求我们在发展中始终要重视自然资源的禀赋状况和人均占有量这一现实，就目前来看：（1）我国资源人均占有量严重不足，资源供应面临较大压力。据2006年数据显示，我国水资源总量为2.8万亿m3，居世界第六位，人均占有量仅2300m3，约为世界人均水平的四分之一，排在世界第121位，是世界上13个贫水国家之一。目前我国有16个省、自治区、直辖市的人均水资源拥资源税的改革与完善10有量低于国际公认的1700m3用水紧缺线，其中有10个省份低于500m3的严重缺水线。另据《各国矿产储量潜在总值》的估算，我国矿产资源储量潜在总值约为16.56万亿美元，居世界第三位，但人均矿产储量潜在总值仅为1．51万美元，只有世界平均水平的58％，排第53位。我国人均占有的石油、天然气和煤炭资源储量分别为世界平均水平的11%、4.5%和79%；铁、铜、铝等主要矿产资源储量分别为世界平均水平的1/6、1/6和1/9。国土资源部昀新公布的2006年度全国土地利用变更调查结果显示，截至2006年10月底，我国耕地面积为18.27亿亩，人均耕地仅为1.39亩，还不到世界人均水平的40%。我国人均占有森林面积为1.65亩，仅相当于世界人均水平的17.2%，居世界第119位，资源有限和资源紧缺已成为制约国民经济可持续发展的瓶颈。（2）我国资源消耗强度大，利用率低，浪费严重。从投入和产出看，目前我国生产的GDP约占世界GDP总量的4％左右，却消耗了全球8%的石油、10%的电力、19％的铝、20％的铜和31％的煤；我国钢铁、有色金属、电力、化工等8个高能耗行业，单位产品能耗比世界先进水平高出40％以上；工业用水的重复利用率比国外的先进水平低20%～35%，城市用水的回收率也仅有30％，矿产资源的总回收率只有30％，比国外先进水平低20％。资源的浪费，也严重的污染了环境。据统计，2004年我国工业和生活废水排放总量为482亿吨，化学需氧量排放1339万吨，居世界第一，二氧化硫排放量2255万吨，居世界第一，二氧化碳年排放量仅次于美国，居世界第二。2005年年初，瑞士达沃斯世界经济论坛公布了昀新的“环境可持续指数”评价，在全球144个国家和地区的排序中，我国居第133位。由此可见，我国资源利用状况一方面是资源利用效率低，能耗高，环境污染严重；另一方面是每单位资源所产生的效益低，与国际先进水平相比存在很大差距，而资源的低效利用和环境污染又进一步加剧了资源对经济社会发展的强力约束。（3）我国重要资源对外依存度不断上升，资源安全问题凸现。据业务部门提供的资料，2003年，我国铁矿石的47%、铜产量的60%以上是靠进口原料生产的，原油的34%依靠进口，电解铝生产所需原料的50%以上依赖进口，进口木材及其产品占国内消费量的40%以上。主要矿产资源的对外依存度已从1990年的5%上升到2005年的50%以上。2005年，我国石油消费量为3.17亿吨，进口石油1.36亿吨，对外依存度超过40%，致使一部分重要资源对外依存度不断上升，资源环境安全问题凸现。从目前看，我国在矿业发展过程中，虽然形成了数以万计的遍布全国各地的各种类型的矿区，但由于受矿业生产特殊规律以及历史原因的影响，我国许多矿区都处于资源环境容量透支的状态，资源环境安全问题日益严重。（4）我国资源价格普遍较低，与市场难以接轨。迄今为止，我国土地、水、电、油等重要资源的价格一直由政府实行管制，资源市场价格机制不健全。出于维护低物价或低通货膨胀等考虑，一直实行重要资源的低价格政策，严重扭曲了其稀缺程度和供求状况，由此造成了重要资源的巨大浪费和过度消费。3．资源税改革是可持续发展的必然要求可持续发展作为新时期指导我国经济发展战略的基本理念，将会从多方面对资源税的征收产生深刻的影响。公共经济评论2007年第10期11第一，可持续发展使资源税的征收能够获得一个长期稳定的税源。经济决定税收，只有国民经济的可持续发展才能为税收收入的可持续增长提供充足的来源。可持续发展下的经济增长主要采取集约型增长方式，改变了传统的拼环境、拼资源的做法，延长产业链、提高附加值，这就使得税源充裕，进而有了持续增长的基础。第二，可持续发展将会使资源税税制结构逐渐趋于优化。在可持续发展下，产业结构的优化同时改变了资源税税源结构，这就必然要求国家及时调整税收工作的重心，开征新的税种，不断完善和优化税制结构，减少税收流失。第三，可持续发展拓展了资源税税收调控的范围。可持续发展将资源税税收调控的范围拓展到经济领域以外，既包括经济领域也包括生态环境等领域。例如，环境污染的存在意味着企业的边际社会成本超过其边际私人成本，但税收调控可以消除两者之间的差异，使环境污染者面临真实的社会成本，实现资源的优化配置，这样税收调控的范围就被拓展到生态环境等领域，既要求注重经济发展，也要求注重环境保护和人类的长远发展，积极引导人们合理利用现有资源，大力开发再生资源，有效保护生态环境。4．资源税改革是建设节约型社会的基本要求我国在经济持续高速增长，环境压力不断增大的背景下，党的十六届五中全会明确提出了“建设资源节约型、环境友好型社会”，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务，使建设资源节约型和环境友好型社会成为我国经济社会与环境协调发展的长远战略选择。正如中国工程院院士魏复盛曾经指出的：环境恶化已经是制约中国经济发展、影响社会稳定、危害公众健康的一个重要因素，成为威胁中华民族生存和发展的重大问题，环境友好型社会的提出，指明了中国社会经济发展的出路。为了全面落实科学发展观，创建资源节约型、环境友好型社会，就应充分发挥资源税调节资源级差收入的重要功能，适时适当调整部分地区部分矿产品的资源税税额及征税品目，促进矿产资源的合理有效利用。调整资源税税额，将使资源开采企业税收负担水平更趋合理。二、资源税的现状及存在问题（一）现状1．历史演变我国资源税经历了一个漫长的发展演变过程。新中国成立后，政务院于1950年发布的《全国税政实施要则》中，明确将盐税列为一个税种征收，从此建立起我国对资源征税的制度。1958年以前，盐税由盐务部门负责征收管理，1958年改由税务机关负责。1973年将盐税并入工商税，1984年又分离出来，成为独立税种。1994年1月并入资源税。1984年9月18日，国务院发布了《中