0302 国家信用评级中的国家管理能力分析

国家信用评级中的国家管理能力分析国家信用评级中的国家管理能力分析国家信用评级中的国家管理能力分析国家信用评级中的国家管理能力分析大公国家信用评级是按照一定的方法和程序，对中央政府依据合同约定在未来偿还其直接、显性商业性金融债务的意愿和能力的评估，评级结果反映的是作为债务人的中央政府对其债务违约的相对可能性。大公国家信用评级方法共涉及五个要素：国家管理能力、经济实力、金融实力、财政实力和外汇实力，其中前三个要素：国家管理能力、经济实力及金融实力是影响国家信用的基础性要素，它们共同决定了一国当前及未来可能创造的财富总量，决定了政府偿债收入及未来债务规模的发展趋势，是对政府信用能力的一种体制性保障。本文旨在对基础性要素之一——国家管理能力的分析思路予以阐释。一、国家管理能力在大公国家信用评级中的地位和作用在大公国家信用评级涉及的五个要素中，国家管理能力是指中央政府有效治理国家，保持和促进经济稳定增长、社会和谐和国家安定的能力。从国家信用评级的角度讲，社会和谐与国家安定服务于经济的健康和稳定增长，因此国家管理能力分析的落脚点就是判断中央政府通过管理国家促进经济稳定增长的能力。国家管理能力分析在整个国家信用评级中的地位和作用主要体现在以下两方面：第一，在三个基础性要素中，国家管理能力是决定一国经济及金融实力的更为根本的要素。虽然我们同意以下观点：一个国家的政治、法律框架及其运行方式在很大程度上取决于这个国家的生产力和生产关系状况，但是大公国家信用评级作为对现状的评价而不是一种政策建议，在这里并不考察根据该国的经济基础其政治框架应该是怎样，而是将该国当前已经确定的政治框架作为既定的事实，判断政府能否根据本国的经济和金融特征，制定适合本国国情的政策，促进经济的发展，即该国政府管理国家的水平如何。由于适应本国国情的政策举措能够对症下药，适时调整经济和金融体系中存在的结构性问题，保障经济和金融的安全；健全高效的政府运行机制有利于形成稳定的预期、节省成本、促进资源合理配置，使经济快速健康发展，所以在三个基础性要素中，大公认为对国家管理能力的分析处于更为根本的地位，是经济实力和金融实力分析的前提。第二，国家管理能力的分析对整个国家信用评级五个部分起到了提纲挈领的作用。国家管理能力分析不仅在基础性要素分析中处于根本性地位，它也对财政与外汇实力分析起到指导性作用，因此可以说它是唯一贯穿五个方面，对于整个国家信用评级起统领作用的分析角度。首先国家管理能力如何对一国的经济实力、金融实力、财政实力、外汇实力都产生重要影响，这体现在国家的宏观政策制定水平上，也体现在政策的执行能力上。国家管理能力对经济实力和金融实力的主要影响已如上述，它对财政实力和外汇实力的影响主要体现在国家管理能力对政府的财政平衡能力和税收征管能力、对政府的外部经济平衡能力等均起到制约作用。其次，国家管理能力指导其他四个部分中对政府相关政策的分析，但不能替代之。国家管理能力部分不是对政府执政水平的唯一分析角度，在其他各部分都可能涉及政府相关政策和执行效果的分析，例如在经济实力部分分析政府的宏观调控政策，在金融实力部分分析政府的金融政策，在财政实力部分分析政府的税收征管政策、在外汇实力部分考察政府的汇率政策等。国家管理能力部分对政府执政能力的考察与其他四部分的相关内容是纲与目的关系，是抽象和具体的关系，它对该国政府管理国家能力的总体判断会指导每部分对政府具体政策的分析，但是由于这些政策分析会涉及到与之密切相关的各类因素和具体情况，其效果不完全取决于国家管理能力如何，因此二者不能相互替代。综上，国家管理能力分析是大公国家信用评级方法的起点和基础，对整个分析起到纲领性作用。二、国家管理能力分析的总体思路国家管理能力部分考察中央政府有效治理国家的能力，评价的主体是中央政府。对于政府的治理能力，不同的机构和研究者基于不同的政治理念或不同的评价目的，会提出各种各样的思路、方法，从而得出不尽相同甚至差异甚大的结论。大公国家信用评级对中央政府管理能力的考察，其目的是明确的，就是判断中央政府能否实施有效的国家治理，实现宏观经济的稳定增长，从而为偿债提供坚实保障。从这个目的出发，我们不以任何政治理念作为评价的绝对标准，而集中于从管理绩效的角度考察影响政府管理能力的各种主客观因素。首先，分析政府自身所表现出的内在素质，这是影响政府管理能力的主观方面，关键的因素有两个：中央政府的决策力和执行力。一个具有良好决策能力的政府能够制定符合本国实际的宏观政策，决定国家经济、政治、社会各方面法律制度的内容与未来走向，服务于人民生活水平的普遍提高、经济的持续发展；一个具有可靠执行能力的政府能够努力推行自身制定的各项宏观政策，使其尽量达到预定的效果。对决策能力的考察应集中于最能体现政府决策水平、决策的内容对国家未来走向产生全局性影响的领域，而在所有的宏观政策中，一个国家的总体发展战略符合这个要求；对于执行力的考察我们集中于与经济发展密切相关的政府治理水平方面。因此对政府决策力和执行力的考察涉及到两个要素：国家发展战略、政府治理水平。然后，从对主观要素的分析推衍开来，分析主客观要素相结合并侧重于客观上影响中央政府管理能力的两个方面：国内安全状况和国际关系。社会稳定是经济发展的前提，政府的政策主张无论如何完善，如果缺乏一个安定团结的国内环境，其执行效果也要受到严重影响，对此我们分析本国的国内安全环境对本国宏观战略的实现将产生何种影响；国际环境是影响国家管理能力的外部因素，对本国有利的国际关系促进经济发展；相反，危险的国际环境，频繁发生的国际冲突，甚至对外战争状态则是非常不利的，对此我们在国际关系部分考察国家实现宏观战略的国际影响因素。总之，从影响管理能力的主客观因素看，国家管理能力部分主要考察四个次级要素：国家发展战略、政府治理水平、国内安全状况和国际关系。在这四个要素中，大公认为能够妥善、及时地制定适合本国国情、促进经济发展的国家发展战略处于核心地位，是整个国家管理能力部分的考察重点。首先，从主客观要素看，主观要素处于更为重要的地位。主观要素是决定政府管理能力的内因，客观要素是影响政府管理能力的外因，鉴于内因的决定性作用，主观要素在决定政府管理能力方面的重要性高于客观要素。在两个主观要素中，决策力处于更为重要的地位，决策是执行的前提，没有恰当的决策，执行无从谈起。所以在四个要素中，反映政府决策能力的国家发展战略这个要素是核心和基础，它最集中地反映了政府的管理能力，对其它三个要素的状况产生根本性影响，其它三个要素情况如何，则制约国家发展战略的实现程度，属于保障因素。政府治理水平由于考察的是政府的执行力，是对国家发展战略的内部保障因素，国内安全状况和国际关系主要考察国内外环境是否有利于国家发展战略的实现，是对国家发展战略的外部保障因素。在所有四部分的分析中，不仅要对现状做出分析，还要对其未来一段时期内的发展趋势做出判断。例如在国家发展战略部分，要对一国宏观政策和战略的实现可能性、未来发展前景给予判断；在政府治理水平部分，对一国未来的政局和政策的稳定性，政府的有效性做出分析；在国内安全和国际关系部分也要有对未来发展趋势的定性预测。从而在总体上形成对该国中央政府国家管理能力的展望性评价，作为整个国家信用未来发展趋势的判断基础之一。三、对国家管理能力部分次级要素的具体分析（一）国家发展战略国家发展战略是指中央政府为实现国家利益和目标而对发展和运用国家力量所作的全局性、长远性谋划。一国所奉行的宏观战略从长期看必将对该国政治、经济、社会、文化等各个领域的法律和制度产生深远影响，并通过具体制度影响经济发展的绩效。在国家管理能力分析中首先研究国家发展战略，就是判断一国政府制定符合本国核心利益和最大利益、促进经济长期稳定增长的宏观战略的能力。一国国力、国情难以选择，发展战略却可完善。对一个国家来说，国家发展战略正确与否是国家管理者执政能力高低的首要标志，对国家信用评级具有前瞻性和导向性作用。例如美国政府在上世纪三十年代席卷资本主义世界的大萧条发生后，宏观战略发生明显转向，民主党人富兰克林·罗斯福开始实行以政府干预经济和建立社会保障体系为主的“新政”，奉行凯恩斯主义和福利国家观念，替代了其前任胡佛总统的自由放任政策，引起了国家在政治、经济和社会领域一系列的立法调整。该宏观政策一直持续到上世纪七十年代末。在当时出现的经济结构性危机久治不愈的情况下，美国政府决定放弃凯恩斯主义，改采新自由主义宏观战略，美国在政治、经济、社会各领域的相关政策和情势逐渐发生了显著改变。这个战略在一定程度上解决了当时困扰美国经济的滞涨问题，实现了经济复苏和增长，但也埋下了金融安全的隐患，对2008年美国金融危机的发生负有不可推卸的责任。再从全世界来看，中心国家所奉行的发展战略对于外围国家的发展路径和经济表现将产生重大影响。七十年代末以美国、英国为首的发达国家开始了向新自由主义的转向，同时也向全球推广集中体现新自由主义政策主张的“华盛顿共识”，把它作为中心国家为外围国家开出的宏观政策药方。大约有一百个左右的发展中国家在不同程度上接受了“华盛顿共识”性质的调整计划，从而形成了整个世界范围的新自由主义改革浪潮。这在政治上的反映是第三次民主化浪潮的出现，在经济和金融方面则主要表现为国有企业私有化和大规模对外开放。从而导致这些国家经济的对外依赖性加剧，经济脆弱性明显，经济和金融危机时有发生。鉴于国家发展战略的复杂性，从国家信用评级的目的出发，对它的分析要有所侧重。从静态看，应重点关注总体战略目标和与经济发展有关的领域战略目标；从动态看，应重点关注本届政府的宏观政策。总体战略目标决定了国家发展战略的高度，它的科学性和可行性制约着国家未来的走向甚至安危，对于经济发展的潜在能力将产生全面的影响，是研究的重点。对总体战略目标的分析不仅要分析战略的内容，还要分析战略步骤、战略布局，不仅要分析该战略在当前的表现，还要分析其产生的国际国内背景及其演进情况。同时要关注作为战略体系重要部分的几个领域战略目标，它们是：经济战略、政治战略和科技文化战略。通常经济战略是一国战略体系的核心与基础，是与一国未来经济增长具有直接关系的战略领域；政治战略作用于或服务于经济战略，是经济战略能否实现的制度性影响因素；科技文化战略与经济发展的路径、潜力密切相关，也应予以关注。在考察一国长期宏观战略时，也要关注近期战略——本届政府的宏观政策。本届政府的政策常立足于长期战略之上，体现本届政府的具体施政纲领和纠偏能力，它同样会在一定程度上影响国家的法律和政策，并将对近期的经济发展产生直接影响。在西方发达国家，一国的长期发展战略可能并不完全清晰，本届政府的宏观政策就成为研究重点。在国家发展战略的分析过程中要贯彻辨证分析的原则。辨证分析是指对发展战略的分析要因时因地制宜，要了解该国制约经济发展的特有情况，从该国实际出发分析战略实现的可能性，其效果如何。这就要求分析师不能仅仅看到表面和局部的情况，要透过现象看到本质，即使是内容相似的发展战略，也会因国情的差异，而产生不同的效果。需要指出的是，对国家发展战略的辨证分析并非无源之水、无本之木，历史上各国秉承的发展战略其核心特征和主要效果在岁月的检验面前已经交上不少答卷，这成为我们进行实证研究的扎实基础。（二）政府治理水平政府治理水平的分析是对国家发展战略的保障因素分析之一。这部分紧紧围绕中央政府的治理水平能否并在多大程度上保障国家发展战略的实现这个目的展开。这里所指的治理水平仅考察政府的执行力，不包括对决策力的判断，因此是对政府的权力运行特征和运行效果能否保障国家发展战略实现的程序性因素分析。对政府治理水平的判断，主要分三个层次展开，它们是：政策的稳定性和连续性、政府的有效性、中央政府的动员能力。其中前两个层次分析常规情况下政府保障国家发展战略实现的能力，后一个层次评价当发生危机事件时，中央政府是否有能力调动全社会的资源和力量应对挑战，渡过难关，保证国家发展战略的实现。首先要考察中央政府政策的稳定性和连续性。政策具有稳定性和连续性是国家形成政治、经济和社会秩序的前提，合理的秩