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政府预算课件制作人：朱柏铭所在单位：浙江大学经济学院E-mail：zbm64@163.com【基础知识】政府预算（GovernmentBudget）由政府编制经立法机关审批，反映预算年度内政府收支状况的计划。一、政府预算的架构和编制1.预算组成政府预算=中央预算+地方预算地方预算由省、市、区总预算组成地方各级总预算=本级预算+∑下一级总预算政府全口径预算一般公共预算政府性基金预算国有资本经营预算社会保险基金预算一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。公共预算收入应当统筹安排使用。支出按照其保障功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。政府性基金预算对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。国有资本经营预算对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入公共预算。社会保险基金预算对社会保险缴款、公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入公共预算的机制；加大国有资本经营预算资金调入公共预算的力度；加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值。2、预算编制机构由财政部门或专设机构编制。中国的“部门预算”由各级财政部门和职能部门共同编制。美国联邦预算由对总统负责的“管理和预算局”（OfficeofManagementandBudget）编制。预算执行机构中央和地方各级政府。具体的执行机构是：财政部门税务部门海关中央银行3、预算年度各国预算年度的起讫日期不统一。1.1－12.31，如中国。4.1－次年3.31，如英国。7.1－次年6.30，如澳大利亚。10.1-次年9.30，如美国。4、预算准则（1）完整性所有的收支都能得到反映，且以收支总额反映出来；（2）年度性各国预算年度的起讫日期并不完全相同，但必须严格按预算年度编列收支；（3）可靠性预算必须详细地反映收支状况，各项收支数据准确；（4）公开性全部收支须经立法机关审批，且向社会公布接受公众监督。预算编制规范化的障碍某人或某机构的政治影响力很大，甚至可能凌驾于预算管理部门之上，因而能随心所欲地提出要求；预算管理部门往往缺少关于人员配置、工程进程和成本费用等方面的必要信息。•二、政府预算审批•1、审批机构•各国的社会性质、政体组织有所不同，但是，由议会审批预算，程序大同小异。•立法机关审定总体预算规模，专门委员会(如预算委员会)逐条审查。政治制度对预算法律效力的影响很大，尤其是总统共和制国家。2、国会审批预算的历史沿革1215年，英国国王为了筹集军费横征暴敛，引起贵族和市民的反抗，国王被迫签署《大宪章》。《大宪章》规定，国王课征超过惯例的赋税必须召集大议会征求“全国公意”，“无议会同意就不课税”。1640年英国革命爆发，源于民众对不合理税收的反抗。当时英王为了战争，绕过议会直接向羊毛和船舶经营者征收磅税和吨税。1678年规定，王室支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准；1688年规定，王室支出与政府支出不得混同；1689年“光荣革命”之后，国会制定《权利法案》，规定未经国会批准，王室政府不得擅自课税，明确议会掌握课税的立法权，从而确立税收法定主义。1760年规定，王室想获得年度拨款，必须交出世袭的财产收入。1816年，英国形成了世界上第一个现代意义的政府预算。国会审批政府预算的作用：（1）对征税权的限制避免政府对市场活动不必要的干预，从而维护纳税人的利益；（2）对支出决定权的掌握要求政府这个“管家”，只能依照纳税人这些“主人”的意愿去花钱。3、国会审批预算的理论解释基于委托－代理关系。A雇佣B为自己提供服务，并授予B一定的决策权力。授权者A是委托人，被授权者B是代理人。纳税人：委托人政府：代理人代理人有机会主义行为倾向。机会主义行为：在信息不对称条件下，代理人不顾委托人的利益，利用机会牟取自身利益的活动。以机关办公大楼为例，造得越是豪华，官员和公务员越是舒适。为避免产生机会主义行为，议会要审批和监督政府预算，避免政府滥征税或滥开支。各国的社会性质、政体组织有所不同，但是，由议会审批政府预算，这是相同的。纳税人自己监督政府，行不行？纳税人人数众多，无法直接监督，只能通过代表监督政府的行为。人大代表是纳税人代表，人民代表大会就是纳税人代表大会。没有预算的政府是“看不见的政府”，“看不见的政府”不可能是负责任的政府。（Cleveland，1915）4、预算决定权在谁手中？有人认为，如果预算的决定权在政府而不在人大，那么，人大就无法成为政府与纳税人进行利益交涉与协调的场所。也有人认为，人大只有预算的监督权而没有决定权。预算监督权体现为人大控制自己授予政府的权力。马岭：预算是一种非规范性法律文件，它有法律效力，但其效力在法律之下；如果将议会预算权的性质确定为监督权而不是决定权，意味着预算的决定权在政府手里而不是在议会手里，这无疑降低了议会的作用。预算行政说德国公法学者保罗·拉班德在代表作《预算论》（1870）中说：预算没有实质上的法律效力，而只是政府和联邦议会对支出妥当性与必要性所作出的同意意见的确认，只是“形式上”的法律。政府收支的实质法律基础不是预算，而是其他的法律规定，如税法（收入）和薪俸法（支出）。预算法律说美国学者爱伦·鲁宾（2001）：财政预算民意机关授权行政机关在实施公务活动过程中进行财务开支的具体计划。因其具有民主性，行政机关不得无视财政预算而自行决断；因其具有具体性与计划性，行政机关应有调整权，不过这种自由裁量权应该更多地接受民意机关的监督。厦门大学张馨教授（2004）：政府预算具有法治性，即议会所通过的政府预算就是法律，是具有法律效力的，违背政府预算就是违法行为，任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。武汉大学熊伟教授（2007）：预算无法取得与法律同等的效力，而只是一种经过立法机关审批的法律文件，不是法律。5、美国国会对预算的约束美国实行总统共和制，国会对预算的约束力很强。国会预算办公室（CBO）的权力很大，可以修改预算草案。预算在国会经常拖延。1976-1996年，仅有3次在规定的时间内顺利通过。在美国，民主党的基本支持力量是中下收入阶层，对社会福利、医疗保障的依赖较大，而增税对他们没有太大的影响，因此民主党主张改善社会福利。共和党更多地代表高收入阶层，不依靠社会福利，但对税收比较敏感，所以，共和党强调减税。1994年底，共和党在美国国会中期选举中取得胜利，金里奇当选众议院议长，在预算问题上与克林顿政府针锋相对，坚决要求减税和削减支出。1995年下半年，预算之争逐步升温，共和党人把持的国会迟迟不通过克林顿的预算案。直到11月1日，国会仍未通过1996财年的预算案，导致联邦政府在两周后停止工作，被迫关门。2013年美国政府关门。每到债务即将触顶之时，占据国会多数席位的党派就会借此向政府施压。两党都想让居高不下的财政赤字降下来，但是怎么降？呈现严重分歧。共和党要求政府大幅度削减福利开支，而政府不同意。奥巴马所在的民主党，重视教育、医疗与社会保障等公共产品的供给。共和党则认为，过度增税与过于优厚的社会福利会挫伤美国人的劳动积极性与创造力，主张通过削减财政支出，压缩政府规模。两党在减赤问题上的矛盾焦点是医改法案。全民医保是民主党的梦想。从罗斯福、杜鲁门到肯尼迪、克林顿，都希望实现全民医保。然而，高福利未必能讨好美国人。共和党就是利用美国人最怕的两样东西——征税和大政府，一次次阻挠全民医保的实现。自2011年以来，为阻挠医改，共和党采取了约40次立法活动。2013年，共和党内的“茶党”等保守势力在各地发起了拖延医改的草根宣传运动。众议院议长博纳提出四个不同版本的政府预算临时拨款议案，都与阻挠医改相捆绑。民主党不轻易屈服，于是，导致了联邦政府“断粮”。田纳西州：2002年，议会没有通过州政府的平衡预算方案。面对8亿美元赤字，从7月1日起部分办事机构关门，约22000名政府工作人员回家。加州：2003年，政府赤字328亿美元，州长的减支增税方案，既遭民主党州议员反对，又遭共和党州议员反对。2009年7月1日开始的2010财年，加州面临高达263亿美元的预算缺口。新泽西州政府决定，从2006年7月1日起停止办公，数万名公务员“下岗”。因为议会无法通过总额309亿美元的预算草案。三、政府预算执行1.中央公共预算的执行超收了，收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；短收了，调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在国债余额限额内发债平衡。2.地方公共预算的执行超收了，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；短收了，调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出。如采取上述措施后仍不能平衡：省级政府：报人大批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府：申请上级政府临时救助，并在下一年度预算中归还。3.政府性基金预算、国有资本经营预算的执行超收了，结转下年安排；短收了，通过削减支出实现平衡。四、政府预算的稳定作用1.自动变化（1）累进所得税繁荣时，收入和税收都增长，但税收增长幅度＞收入增长的幅度。萧条时，收入和税收都下降，但税收下降幅度＜收入下降幅度。（2）某些转移支出繁荣时，失业者减少，失业救济金支出减少，抑制需求；萧条时，失业者增加，失业救济金支出增加，刺激需求。2.人为变化扩张性财政政策：增支减收；紧缩性财政政策：增收减支。与严重的经济衰退或持续的通货膨胀相比较，预算赤字或盈余本身是不重要的。但是，人为变动税收与支出以影响经济,不是无限制的。公共产品要求政府达到一定的支出和税收规模。五、预算赤字预算赤字（财政赤字）：一个国家或地区预算年度内预算支出超过预算收入的差额。FD=t·Y－（G＋Tr）其中，t为税率，Y为国民收入，G为购买支出，Tr为转移支出。1、预算赤字的口径（1）与预算收支的内容有关收入＝税收收入＋公产收入＋规费、使用费收入+捐赠收入支出＝经常性支出+资本性支出+债务利息支出（2）与预算会计确认基础有关若实行收付实现制，但政府在购买商品、支付工资时发生拖欠现象，如果拖欠数额很大、时间很长，那么，预算赤字就会小于真实的赤字规模。若实行权责发生制，则预算赤字又会大于真实的赤字规模。2、预算赤字的种类（1）周期性预算赤字由于宏观经济的波动引起预算支出大于预算收入的差额。经济衰退时,税收自动减少,转移支出自动增加,就出现赤字；经济繁荣时,税收自动增加,转移支出自动减少,就出现盈余。（2）结构性赤字由于政府主动变化预算收支结构引起支出超过收入的差额。主动增加支出或削减税收会使国民收入增加,但同时会出现预算赤字；主动削减支出或增加税收会使国民收入减少,但同时会出现预算盈余。【问题讨论】一、部门预算是什么样的预算？部门预算：由各部门根据其职能的需要，统一编制反映本部门所有收入和支出的预算。1、部门预算是一个综合预算收入包括税收收入、非税收入；支出包括用以上收入安排的各项支出，并形成部门收支预算平衡表。部门预算的结构说明收支预算总表收入预算总表支出预算总表支出预算分来源安排总表工资福利