PPP与财政-政府和社会资本合作

中国清洁发展机制基金管理中心(财政部政府和社会资本合作中心)焦小平2015年1月1一、PPP概述二、财税改革与PPP三、当前PPP工作进展四、下一步工作重点五、PPP项目融资2（一）PPP是什么（二）PPP历史沿革（三）为什么要推PPP（四）PPP的精髓（五）PPP的局限性3PPP（Public-PrivatePartnerships）政府和社会资本合作广义定义：在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政府资源利用效率，增加、改进和优化公共产品和服务的供给，实现物有所值目标。狭义定义：在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本建立的一种长期合作关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的数量、质量和效率。PPP仅是一种融资手段？（×）4合作关系利益共享风险分担5PPP的内涵社会资本参与程度高委托运营(O&M）社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)6购买-建设-运营(BBO)国际进程几百年前，欧洲授予公路养护人“特许经营权”；1984年，英法两国提出利用私人资本建设英吉利海峡隧道，1987开工，耗资150亿美元（PPI)；土耳其提出BOT；1992年，英国提出PFI；1996年左右，世行集团正式提出PPP概念；21世纪以来，联合国、世界银行等国际组织在全球大力推广PPP模式；发展中国家开始实践PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域78国内进程发展新阶段（2013—现在）：2013年末，正式提出“科学规范推进PPP事业”暂时停滞期（2008—2013）：08年四万亿刺激，地方政府更多依靠地方债务融资，PPP模式遇阻市场推广阶段（上世纪90年代—2008）：以BOT为主，电力、水务、污水处理等项目起步阶段（上世纪80年代）：BOT、BT试点项目（公路和水务）80年代90年代2008年2013年910来源：世行。11支持非公有制经济健康发展，坚持权利平等、机会平等、规则平等；建立透明规范的城市投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。（2013年11月12日，三中全会《全面深化体制改革决定》）允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，拓宽融资渠道，提高城市基础设施承载能力。（2014年9月17日，天津达沃斯）国家战略12要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投资相辅相成。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。（2014年10月24日，国务院常务会议）PPP融资关键在于创新思路，探索稳定的投资回报机制，打消社会资本疑虑。财政部要会同相关方面在营造环境、规范管理、增进信心上下功夫，助推更多项目落地，实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢。（2014年10月26日）国家战略13是适应国家治理现代化、发挥市场在资源配置中的决定性作用、加快转变政府职能的一次体制机制变革。《全面深化改革决定》的两个核心：依法治国、发挥市政在资源配置中的决定性作用；PPP是对两大核心精神的贯彻落实；财政是国家治理的基础和重要支柱；现代财政制度的目标：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平；PPP的实质：提高公共资源的配置和利用效率。14是稳增长、促改革、调结构、惠民生的新动力是积极化解地方政府性债务，提高公共产品和服务的新举措：2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。是解决巨大基础设施投资缺口和社会资本准入难的有效手段：2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿，财政投入和土地融资为主的投融资机制不可持续；同时社会资本因“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”而无法进入。是提高公用事业运营效率，转变政府职能，维护大众公共利益的重要抓手：传统模式重建设轻管理，重投入轻绩效，投资成本高、运营效率低、维护成本大、质量不稳定。PPP按绩效和可用性付费，实现“少花钱多办事”，甚至“没钱也办事”的物有所值目的。15一项国家治理、管理现代化的体制机制变革。经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；国家经济治理管理现代化两个核心指标：1.依法治国；2.发挥市场在资源配置中的决定性作用；PPP是政府转变职能、转变经济发展方式、解放和增强社会活力的综合性改革举措和重要抓手。（契约精神、市场运营、透明高效）现代财政制度的目标：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平；16既可以有效解决当前困难——形势所需政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生；基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难；公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。又致力于长期治理——时代所要经济发展新动力（改革是最大红利）；从机制上保障政府资源配置优化和管理效率提高；政府市场双轮驱动是经济发展“新常态”。少花钱，多办事，办好事！17实现物有所值（ValueforMoney)转移风险（技术、建造、财务、运营）；降低项目全生命周期总成本；提高政府资产和财政资金利用效率（撬动、增效）；真正实现绩效财政（按量、按质、按绩效付费）；规范、公开、透明，引入公众监督。1819政策背景202013年9月6日2014年4月30日2014年9月21日2014年9月23日2014年8月31日十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见加快发展混合所有制经济。推进国有企业股权多元化改革，建立政府和社会资本合作机制财政部正式成立PPP工作领导小组预算法*建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理，为实施长周期的PPP项目铺平了道路国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号）通过“推广使用政府与社会资本合作模式”，加快建立规范的地方政府举债融资机制关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）为PPP项目提供了更有力的财政支持2013年11月2014年5月政策背景21关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（财金[2014]113号）关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金[2014]112号）地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预[2014]351号）认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式国务院常务会议上，李克强总理表示将积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式2014年10月23日2014年10月24日基础设施和公用事业特许经营法（PPP立法）仍在修改完善阶段APEC财长会议上正式宣布财政部成立PPP中心2014年10月28日2014年11月26日国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发[2014]60号）2014年11月29,30日2014年12月2日国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号）依法平等合作（规范、公正、公开）；全生命周期绩效管理（鼓励创新)；风险分担、利益共享；物有所值（少花钱、多办事、办好事）；建立一个统一高效的PPP大市场。PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻！22因竞争不充分，不能实现风险转移规划设计不当、项目结构不合理、采购程序不具竞争性、缺乏有效监管。政府过度承诺增加财政风险掩饰长期债务、不重视或有债务。流程全、标准细、耗时长过度使用PPP并不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力）；政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。23（一）现代财政制度（二）PPP与公共财政（三）财政部门的定位和作用（四）财政承诺风险管理24财政是国家治理的基础和重要支柱（政为本，财为末）。现代财政目标——优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。《预算法》——统一、规范、公开。法治是治世之道，市场经济是富国之术PPP通过规范、公开、公平、公正竞争的方式，实现政府和社会资本平等合作，激发市场活力，增加供给，让老百姓更早、更多、更好的享受公共产品和服务。PPP是一次立足长远的制度创新和系统性重构！25PPP是一个财政问题PPP本质上是政府购买公共产品和服务，是财政预算管理的一项内容；特许经营权是政府的一种无形资产；PPP项目形成的资产终极所有权属于政府；PPP项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容；PPP项目资产和负债是政府综合财务报告的一部分。财政是政府支出、采购和资产管理的主管部门。26PPP牵头部门根据国务院落实《深化改革决定》重要举措分工方案，财政部是落实PPP改革举措的第一责任人。改革合作精神财政部门要搞好三个协调：职能部门、社会资本、第三方专业机构。PPP中心负责规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计和专家库建设等。27PPP项目三种回报机制政府直接债务政府付费；财政补助等；政府为PPP项目提供的配套工程。28政府付费政府可行性缺口补助+用户付费使用者付费公共部门项目公司公共部门最终使用者项目公司提供服务付费可行性缺口补助*最终使用者项目公司提供服务付费最终使用者提供服务付费政府或有债务对汇率、通胀、价格、使用量等风险因素的担保；信用担保；因提前中止而产生的补偿；不可抗力补偿（两家分担）。财政风险管理识别评估财政风险——财政承受能力；处理好中长期财政预算平衡与项目长期财政承诺的关系；财政承诺纳入政府债务统计体系和政府综合财务报告。PPP不是免费午餐！29是适应“国家治理现代化”要求的一次变革；是适应“市场起决定性作用”要求的一次变革；是适应“加快转变政府职能”要求的一次变革；是适应“建立现代财政制度”要求的一次变革；是适应“推动城镇化健康发展”要求的一次变革。30（一）法律政策体系（二）组织机构框架（三）《PPP操作指南》（四）规范推进试点项目（五）发挥第三方专业机构的作用（六）地方PPP工作进展（七）PPP中心简介31法律《预算法》及其实施条例；《政府采购法》及其实施条例。政策国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）；国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）；财政部《关于推广运用PPP模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；财政部《关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法〉的通知》（财预〔2014〕351号）。32程序规范《PPP操作指南》（财金〔2014〕113号）；《PPP项目合同指南》（即将发布）；《项目识别指标体系》；PPP项目物有所值评价指南》；PPP项目财政可承受力评估指南》《绩效监测报告》。财税政策支持财政补贴；政府采购；融资支持；税收优惠。33财政部PPP工作领导小组及其办公室；财政部PPP中心，地方财政设立PPP管理机构；地方政府建立PPP项目专门协调机制（优化流程，提高效率）；政府PPP项目实施机构；第三方专业机构。34项目识别项目发起项目筛选项目准备实施方案编制项目执行管理架构组建财政承受能力论证采购文件编制响应文件评审资格预审谈判与合同签署融资管理绩效监测与支付项目公司设立项目采购项目移交绩效评价移交准备性能测试物有所值评价实施方案批准中期评估资产交割PPP项目操作流程图35项目识别技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政承受能力；物有所值评价（VfM）——定量分析视情况开展。项目准备鼓励县级以上政府建立项目专门协调机