乡村振兴视角下“项目进村”政策执行偏差及其矫正

乡村振兴视角下“项目进村”政策执行偏差及其矫正一、研究背景（一）问题的提出20世纪90年代中期开始，为解决分税制导致的地方财权扩张、农民负担日益加重的问题，国家在财政体制领域开展了改革，将地方政府的财权上收至中央。2006年全面取消农业税后，基层政府财权和事权不对等的问题越发突出，为此国家以专项财政转移支付的方式不断向农村输入大量资源，自下而上申请、由上往下推行的“项目制”资源配置形式日渐凸显。“项目”成为国家扶助乡村发展的重要资源配置手段，“项目制”逐渐演变为国家治理和贯彻落实政策任务的一种极为关键的机制。近年来，“项目制”成为社会学、行政学、政治学等领域的热点话题。周飞舟、渠敬东等分别从财政分配方式和国家治理体制的视角梳理了“项目制”的概念意涵及意义，折晓叶等特别关注到了多重主体在项目实施过程中的复杂互动关系及行动策略，着重分析了“项目制”的运作机制和治理逻辑。“项目进村”作为资源下乡的主要制度实践也受到学者广泛关注，多数研究者从基层政府的视角出发，聚焦“项目进村”中基层政府的行为逻辑及其所扮演的角色；还有较多研究者基于村庄主位视角，揭示了村庄在“项目进村”实施过程中治理形态转变和村庄建设受到冲击等问题。特别需要指出的是，“项目进村”在不同的社会发展阶段面临着不一样的境遇和要求。党的二十大报告再次强调全面推进乡村振兴，2023年“中央一号文件”重申完善社会资本投资农业农村的指引，加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。进入新时代，如何推动我国经济社会发展朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的方向前进，是当下社会主义现代化建设中的一道必答题。毋庸置疑，实施乡村振兴战略要求高质量推进“项目进村”，这也成为解决发展不平衡不充分问题的关键之一。因此，乡村振兴视域下“项目进村”中的政策执行，其核心要义便是锚定政策公共性，践行“项目进村”共建共享，最终实现项目真正进村。换言之，乡村振兴背景下的“项目进村”是一个上下联动的社会系统工程，政策执行不变形、不走样尤为重要。然而，“项目制”实施以来，“项目进村”中政策执行变形走样的现象频繁发生。学界主要从三种角度聚焦“项目进村”中的政策执行偏差，分别是制度分析、利益博弈以及政策执行主体视角。还有学者运用公共政策执行模型来论述政策执行偏差的现实问题，聚焦“项目进村”中政策执行变形走样的现象，已有研究内容主要集中在以下方面：一是揭示“项目制”执行变形走样的多种现象并剖析其产生的缘由。有研究者阐释了“项目制”运作制度化供给过程中基层政府因信息不对称、政绩驱动、项目获取需求衍生出各种扭曲机制。二是对“项目进村”实施中政策执行走样这一问题引致的后果及其矫正之策的探究。有研究者指出项目进村中呈现出项目资源与村庄内在需求错位、项目规则脱离社区规范体系乃至治理异化的现象。还有研究者认为“项目进村”中产生了村庄分化、村庄集体债务、农村基层治理秩序瓦解、基层政权悬浮以及乡村关系松散等消极后果，并针对性地提出了应对措施。既有研究文献对“项目进村”实践中政策执行变形走样现象的研究仍集中于制度和利益这两种逻辑阐释路径，探讨行政科层体制等客观原因或基层政府自利性的行为逻辑，这两种观点也构成了近年来我国“项目制”运作研究的主要话语体系。以上两种研究视角强调“项目制”是国家一种新的资源分配方式和治理手段，却忽视了“项目进村”实质上更是一个政策执行的过程，特别是忽视了乡村振兴战略给“项目进村”政策执行带来的新变化与新要求。“项目进村”中的政策执行要求与政策安排如何?乡村振兴视域下政策执行出现了哪些偏差表现?未能精准执行政策的原因何在?除了政策执行主体的内在原因，从广义上来思考偏差执行，还有哪些因素造成了这一局面?因此，有必要对项目在基层执行环节的实施过程进行全面分析，这也是本文探究“项目进村”中政策执行偏差的切入点。（二）研究方法本文选取xx镇“示范村”创建项目进行实地调研，对照乡村振兴背景下“项目进村”实施中的政策安排及执行要求，分别从政策的机械执行、象征执行、偏向执行和变异执行等四个维度揭示“项目进村”实施中的政策执行偏差现象，并借鉴史密斯政策执行模型构建分析框架。史密斯建构的政策执行模型不仅关注理想化的政策对政策执行的影响，而且还强调政策本身以外的要素对政策执行的影响。该模型吸纳了许多其他政策模型中的变量，在满足系统整体性的前提下将多维的因素作为一个有机的整体纳入模型，有效地容纳了分析政策执行的主要变量。基于此，史密斯政策执行模型分解出的四大维度因素与“项目进村”中的政策执行偏差问题的分析具有适切性。x镇位于xx省中部区域，下辖33个行政村，5个居委会，水陆交通发达，商业发展繁荣，是乡村人居环境整治工作的“排头兵”，较邻近小镇，其获得了更多的项目指标。x镇“示范村”创建项目由县级财政安排5700万元用于乡村人居环境整治，计划按等级从高到低创建一批特色发展村、集聚提升村和环境整洁村，从生活垃圾治理与分类、厕所粪污治理、生活污水治理、农业废弃物治理、村容村貌提升等工作入手，将全镇环境整治工作从典型示范向面上推开，以期取得新成效。乡村人居环境整治工作是中央近年来部署的农村重点工作之一。x镇政府抓住机遇，获得上级政府的大力支持，“示范村”指标争夺与实施过程也成了展现“项目进村”基层政策执行、各利益主体间博弈的现实演练场。调研过程中，通过查阅政府网站公示的项目政策安排和执行要求，辅之以政府工作人员访谈的资料，梳理出x镇“示范村”创建项目中的政策内容及执行要求。同时通过对镇农业农村局工作人员、村支书、村民等相关人员进行走访调研、参与式观察、问卷调查，着重了解“示范村”创建项目实施中政策执行的实际情况，以期调研能真实反映“项目进村”的实践逻辑与效果。本文选取政策设计本身、政策执行主体、政策目标群体及政策执行环境四个因素剖析“示范村”创建项目实施中政策执行偏差及其背后的原因，将复杂问题转化为政策执行中各干扰要素进行逐一分析。本文拟通过对乡村振兴战略下“项目进村”实施中政策执行偏差的探讨，探求“项目进村”中政策执行偏差的矫正之策，试图从特殊到一般为其他公共政策的精准执行提供可借鉴的思路及对策建议。二、乡村振兴背景下“项目进村”政策执行偏差的表征及其形成机理（一）政策预期与现实冲突下的机械执行“示范村”建设的指标条目多，村庄根据自身的需要向上申请资金搞建设，从而达到不同等级的“示范村”建设考核要求。x村是x镇一个具有代表性的传统农业村，村中没有经营性的支撑产业，村民有限的收入主要来自鱼塘经营和土地流转。在走访中发现该村人居环境水平还有很大改善的空间，同一条路上有钢筋混凝土楼房也有砖瓦房，绿化景观更是少见。出于“项目制”专项申请与资金拨付特点的限制，单一工程的建设项目不利于村庄整体性的规划改善，尤其是集体财政薄弱的村庄，只能是“有多少钱做多少事”，缺少主观能动积极性。理想化政策是“项目进村”政策准确执行的前提条件，它指政策制定者试图引导的政策是一种理想化模式，包括政策目标可实现、政策内容合理、政策与实际需求相符等。但是，由于客观条件或主观能力的缺乏，基层领导不能因地制宜地领会并贯彻项目的政策精神和要求，从而将政策要求僵硬地复制执行到辖区内，这一政策执行方式为机械执行。政策的机械执行对村庄特殊性问题的解决缺乏针对性与连贯性，通常导致项目建设呈现碎片化的态势与治标不治本的结果，甚至造成公共资源的浪费。“项目制”的设计初衷之一是采用中央资金专项拨付的方式削弱因财政分权造成的“块块主义”和“诸侯经济”，因此项目资金专款专用是“项目制”的一个重要特征。从x镇“示范村”建设项目的实践情况来看，以x村为代表的“落后村”对项目的机械执行造成村庄治理碎片化与长远效果缺失，这一现象与“项目制”资金的使用制度息息相关。x镇相对来说是经济强镇，环保经费投入并不少，但这意味着上级政府也会相应地提高建设要求，因此镇政府自身创收远远不足以满足当地环境治理的需求。大部分村庄没有自我造血能力，而上级政府拨付的转移支付资金都有特定的用途和固定的申请程序，这就造成了“有钱不能用”的尴尬局面。因此，实践过程中“项目制”资金专项分配的特点与项目的现实推进产生了冲突，造成了村庄整体建设的梗阻，因此出现机械执行导致的政策执行偏差行为。（二）多重督查压力驱使下的象征执行x镇“示范村”创建项目工程的督查贯穿项目实施全过程，分为四个等级：首先是作为最高级别检查的省级的政府督查小组督查，结果会直接影响市政府年终考核成绩；其次是市、县两级的督查组督查，发现问题便立即责令整改；最后两级分别是乡镇互查与自查。多层级的督查压力是否带来了项目推进的高效?座谈时镇党委书记解释道：“这次向上申请到‘集聚提升村’的创建项目，也是想给村庄做点事，但我们村子特殊，没法都顾及，为了通过检查拿到奖补资金，有时候我们只能做点简单的改造，比方粉刷村庄入口和主干道处的墙面，在每个村小组安置垃圾桶，领导来检查看起来也说得过去。”可见，“项目进村”中的政策执行主体存在象征执行的现象，即有时基层政府与组织为通过上级检查，选择只做“表面文章”而不采取实质性的有效措施的形式主义行为，更顾不上长期的村容村貌管护。这种政策执行偏差的现象不仅体现在考核环节，前期的项目申报也有类似的情况。政策执行主体是影响政策能否准确执行的核心力量，涉及执行机构的组织设计、职能结构和分工安排以及机构人员的素质技能和职业道德等。在“项目进村”基层实践中，一方面，乡镇政府的压力来源于上级通过绩效考核、目标责任制、督办等方式对下级监控力度的加大，任务完成度则成为衡量下级政府“政绩”的考核标准，无形之间形成了一种由上而下的“压力型”体制。另一方面，村一级干部肩负协调推进项目进村后实施工作的责任，这一过程事情繁多但执行主体被赋予的权力微小，具体表现为村干部缺乏配置资源的权力。高频检查可以遏制基层政府的懒政不作为，但同时导致了基层政府在高压下对项目实施工作过度追求形式化以及面子工程。为应对上级检查，基层政府也会使用“将实事做虚，将虚事做实”的政治性手腕，以形式上的材料遮蔽实际实施过程中的各类问题。在项目申请阶段，为提高项目获取的机率，所提交的材料内容需要符合项目设计的目标，项目的预估效益也要尽可能最大化，因此“项目制”实行所需的严格的程序化、技术化治理成了一场下级组织与上级政府围绕材料展开博弈的“文字游戏”。有研究者认为利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，也是研究政策执行问题的基本方法论。显然，“示范村”创建等乡村环境整治项目在一些村庄中逐渐变成政绩工程，成为没有实质内容的形式主义展演，出现管理目标替代政策目标的象征执行偏差。（三）公共性培育缺失下的偏向执行根据政策要求，在项目进村施工前，上级政府需要向村委会完整地传达项目建设方案，并督促村委会召开村民代表大会，向村民广泛宣传环境整治任务的总体规划。然而，调研中发现x镇大多数村民对项目相关信息的知晓程度低，更别说提出建议或参与规划。在所选的不同等级村庄中，都有村民表示村中代表大会大多只是走个过场，参会的代表名单大多受村干部左右，村干部以此种方法增强其在村中的“权威性”，因此普通村民不太说得上话。“项目进村”实施中，村民在村庄建设进程中应然的主体地位缺失，从“村民参与”变成了“村民配合”，此种行为忽视了对政策对象即村民群体自主性与自愿性的引导，显然使政策执行偏移了公共性的方向，即产生了政策偏向执行的现象。政策目标群体是影响政策准确执行的关键因素，涉及目标群体的特质、组织化程度、接纳领导的传统等。村民是“项目进村”政策的目标群体，政策的准确执行也须依托村民的参与和监督，这对村民的公共意识与精神提出了较高的要求。x镇有发展良好的汽车零件装配产业，大多数青壮年劳动力都在工厂上班，他们受教育程度和政治素养普遍偏低，发掘他们内生性公共意识的难度较大。x镇的“示范村”创建项目中的村庄绿化改善、基础设施建设增加的是公共利益，但当出现需要少量占地、砍树等情况而导致项目成本无法参照收益平摊到所有农户时，一些农户对项目实施的阻挠行为使项目难以推进。总体而言，乡村社会中村民的公共意识还较弱，难以形成对公共