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2010年9月26日，第十一届全国中小企业信用担保机构负责人联席会议在广州召开，会议期间，工业和信息化部中小企业司狄娜巡视员接受了中国中小企业信息网记者的采访，就中小企业信用担体系建设以及担保业在促进我国经济发展、增加税收、扩大就业、缓解中小企业融资难等方面所发挥的重要作用作了详细的阐述。记者：狄司长，您好！我国的中小企业信用担保业发展至今已经历了十余年的历程。担保业在促进我国经济发展、增加税收、扩大就业和缓解中小企业融资难等方面均发挥着越来越重要的作用。请您介绍一下建立我国中小企业信用担保体系的初衷和历史背景，好吗？工业和信息化部中小企业司狄娜巡视员：建立我国中小企业信用担保体系的初衷，首先是由我国中小企业发展实际决定的。1998年7月10日，国务院在原国家经贸委内设立中小企业司，该司成立后的第一项工作即向国务院提交有关全国中小企业基本情况的专题报告。报告要说明情况、作出判断、指出难题、提出对策。为此中小司利用半年时间做了大量调研，提交国务院的第一份关于中小企业的专题报告即明确：当前制约中小企业发展的首要难题是融资难。第一是难的程度。据调查，占比0.5%的大型企业贷款余额占到贷款总额50%以上；而占比89.4%、创造1/3GDP的小型企业，其贷款余额却不足10%，中小企业融资难尤其是贷款难的程度可见一斑。第二是难的结构。当时中小企业资金供应结构非常不合理，在资金供应结构中，间接融资占到98%以上，直接融资不足2%。在贷款期限结构中，长短期比重也失衡，2000年长期贷款占到16.9%，到2006年已降到1%。第三是难的成因。十年前正值金融体制改革和国有银行商业化，无论从成本还是风险考虑，银行大都实行权限上收，致使与中小企业资金需求相匹配的中小金融机构有责无权、有心无力。中小企业融资特点是个性化和多样性，具体表现为“少、急、频”。但当时银行还没有针对中小企业的考评制度和风险分类标准，无论是企业划型、风险定价、信用评级等与融资相关的制度，均依据大企业量身定做，不符合中小企业融资特点；同时中小企业自身也缺乏信用意识，信用能力不足，银企信息又不对称，因而形成两难：既有企业的贷款难，也有银行的放款难。针对当时中小企业融资难的程度、结构、成因，我们认为，当时的融资难主要是间接融资难，是贷款难、担保难，因此，必须通过试点逐步建立全国中小企业信用担保体系。1998年底召开的经济工作会议和经贸工作会议均分别确定，建立全国中小企业信用担保体系是当时中小企业工作的“突破口”。其次，中小企业司成立后，为更好地参与立法、制定政策，我们先后对日本、德国、韩国、美国、加拿大、英国、意大利等国做了深入考察和调研，大量国际调研后发现，建立中小企业信用担保体系是各国缓解中小企业融资难、扶持中小企业发展的通行做法，从而更坚定了开展担保试点工作的决心。再次，这也是担保自身的特点决定的。担保具有放大和杠杆功能，服务政府目标具有放大效应。同时，担保符合公共财政支持的本质要求：第一，担保解决的是中小企业的共性难题——融资难；第二，这种财政支持是通过中介——担保机构而不再是直接面对个别企业，从而实现公共财政的要求；第三，先发生后补助，依据充分，考量实在，且容易见成效。综上所述，无论从我国中小企业发展实际，从国际惯例，从担保特点出发，我们选择了担保体系建设作为推动中小企业工作的突破口，并通过试点；“突破在地方，规范在中央”，为缓解中小企业融资难探索路径。记者：十年来，我国主要是在哪些方面加强中小企业信用担保体系建设工作的？工业和信息化部中小企业司狄娜巡视员：我国中小企业信用担保体系建设主要可归纳为五大方面：理念、政策、体系、机构和队伍。主要围绕三项工作：一是担保机构的能力提升；二是担保机构的体系建设；三是政策环境营造。这是我们十年来围绕中小企业信用担保体系建设的政策取向和工作定位。从理念上讲，就是从实际出发、因地制宜、与时俱进。具体讲有四大突破：一是担保体系框架的突破。十年前，我们不清楚应以政策性担保，还是商业性担保或互助性担保为主体，但我们坚信，试点总要“摸着石头过河”，要实事求是，因地制宜。在这种指导思想下，提出了我国中小企业信用担保“一体、两翼、四层”的体系框架：以政策性担保机构为主体；以商业性和互助性担保机构为两翼；中央、省、地（市）、县为四层支撑。这样能够切实地为中小企业提供各类担保服务，也符合当时需求与供给实际。二是担保政策取向的突破。中小企业信用担保工作至今已开展十余年，可以说前五年是试点，后五年是推开。前五年试点，我们的政策取向是“发展中规范”；后五年推开，我们的政策取向主要是“规范中发展”。这前后两个五年的政策取向也是实事求是、与时俱进提出来的。三是政府扶持方式的突破。试点初期，各地政府主要靠资本金注入；两三年后很多地方政府就开始意识到政府扶持的主要功能应该是建立一种长效的资本金扩充与损失补偿机制；到了第三阶段，政府实际上是已将担保作为一种信用资源来加以重新配置。回顾十年来政府对担保的扶持方式已发生了三大飞跃，从最初的资本金注入到后来的补偿机制，再到信用资源的重新配置，既有理念更有对实际感悟的飞跃，这对我们的工作具有非常重要的指导意义。四是政府在担保体系建设中发挥功能的突破。积十年工作之经验，我们认为，政府在担保方面主要有三项功能，即规范、扶持、服务。“规范”更多的是针对机构、行为和市场；“扶持”更多的是针对政策、手段和环境；“服务”则更多地针对体系建设。此外，还有一个感受特别深，就是中小企业融资与担保都是一项复杂的系统工程，既不能异军突起，也无法一蹴而就，必须遵循“共识才能共事”的原则合力推进。十年来，我们先后与财政、税务，人民银行、银监会、工商局、商务部等广泛联系，保持联合调研、联合起草、联合下文的工作方式，形成了合力推进中小企业融资与担保工作的良好氛围。从政策上讲：首先是扶持政策，主要有八个方面：一是1999年6月14日，原国家经贸委下发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企【1999】540号），第一次明确提出试点的指导原则、体系框架、基本内容、模式机制、资金来源及结构、产品设计及程序、监督管理及组织实施等内容。该文件是我国建国以来第一个中小企业信用担保业的指导文件，标志着以政府扶持中小企业发展为宗旨的中小企业信用担保体系试点正式启动。随后，试点在江苏镇江、北京、深圳、长春、山西等地陆续展开。二是2002年6月29日颁布的《中小企业促进法》。主要有三层含义；第一，明确了中央财政预算设立中小企业科目，安排中小企业扶持专项资金。法律中不仅规定了中央财政，地方财政亦须比照执行。《中小企业促进法》给了担保业一个专项、稳定、长期的扶持资金的供应渠道，也充分体现了政府的扶持态度。第二，明确了国家设立中小企业发展基金，中小企业信用担保体系建设作为基金的重要用途，排序第二。第三，规定县及县以上各级人民政府都要推动建立中小企业信用担保体系。至此，中小企业信用担保体系建设终于驶上了依法推进的快车道。三是2005年2月下发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发[2005]3号，简称36条）。这一文件是更直接的政策扶持。八个月的非公经济调研后我们感到，就非公经济来讲，大企业主要解决行业准入问题；中小企业主要解决融资难问题；非正规就业主要解决生存环境问题。“非公经济36条”与担保相关的有四段话：一是鼓励非公资本创办商业性和互助性担保机构，至此民营担保机构增加迅速；二是鼓励符合条件的地方进行担保基金和再担保试点；三是要实行行业准入、风险控制和损失补偿机制；四是要求行业加强维权自律，为行业协会奠定基础。四是2006年11月下发的国务院办公厅转发发展改革委等五部委《关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》（国办发〔2006〕90号），它是迄今为止政府为扶持中小企业信用担保业发展制定的专门文件。该文件重点在于扶持中小企业信用担保机构发展，从财政补助、税收减免、反担保资格认证、信用信息资源共享、加强组织领导等八大方面营造担保的政策环境。此文下发后，中央财政扶持力度逐年增大，由2006年的5000万元到2007年的1.88亿元，再到2008年的12亿元和2009年的17亿元，体现了政府对担保业发展认同与扶持的决心。再如税收政策，自2001年4月至今，经积极与税务总局沟通协调，对符合条件的担保机构担保收入免征三年营业税，已先后6批1247户担保机构享受此政策。2007年底财政部、税务总局又联合发文，允许担保机构在所得税税前提取未到期责任准备、赔偿准备和一般责任准备等三项准备金，这对担保业提高自身抗风险能力至关重要。五是担保业的财务管理办法。2005年在对担保机构大量调研的基础上，我们配合财政部出台了《担保企业财务管理办法》，这对我们及时掌握担保机构的财务状况和经营成本，科学、真实、可比地评价担保机构具有重要意义，也是担保业日趋成熟的重要标志之一。六是2009年9月19日下发的《国务院关于进一步促进中小企业发展的如干意见》（国发【2009】36号）。该文件将缓解融资难作为专章规定。特别提出要“设立包括中央、地方财政出资和企业联合组建的多层次中小企业融资担保基金和担保机构”，并要求“各级财政要加大支持力度，综合利用资本注入、风险补偿和奖励补助等多种方式，提高担保机构对中小企业的融资担保能力”。同时要“落实好对符合条件的中小企业信用担保机构免征营业税、准备金提取和代偿损失税前扣除的政策”。七是2010年3月下发的7部委《融资性担保公司管理暂行办法》，对融资性担保机构的监管体制、设立审批、经营范围、公司治理、资本金制度、风险管理及拨备、信息披露等作了原则规定，将对融资性担保机构进一步规范发展发挥重要作用。八是2010年4月30日，财政部、工信部联合下发《关于中小企业信用担保资金管理暂行办法》（财企【2010】72号）。文件对专项资金设立依据、用途、对象、原则、支持方式和额度、申请要件及程序、资金申请、审核及拨付、监督检查等都作了规定。该文首次明确了中小企业信用担保设立专项资金予以扶持，并明确“四补”政策，即资本金补充、业务补助、保费补贴、损失补偿等方式，政策适用于担保与再担保机构，是迄今为止对中小企业信用担保体系建设支持力度最强的文件。从体系上讲：中小企业信用担保体系建设有两大重点：一是再担保，二是联席会。我们在设立担保体系建设初期就考虑到了再担保。1999年6月下发的540号文件即明确提出了再担保的概念，但再担保的启动要有一个过程。其前提是要有市场需求、要有一定规模的担保机构作为基础、要有政府通过再担保推动和规范担保业发展的意图和能力。近年来，上述条件日趋成熟，因而再担保体系建设便提上日程。2007年8月召开的“部分省市再担保试点工作研讨会”（合肥会议），有八个省市就再担保工作作了交流，会议归纳成几点共识：一是要搞好一个定位。再担保应以省（区、市）辖区为基础，以政府出资为主体，以再担保为主业的政策性的担保机构。二是要突出三项重点。1、再担保机构模式和产品定位；2、再担保与直接担保的运作机制；3、再担保长效机制的政策条件。三是要明确四项功能。1、信用增级功能；2、风险分散功能；3、技术援助功能；4、监管整合功能。会后我们又在理论和实践的基础上，探讨修改《关于开展中小企业信用再担保试点工作指导意见（征求意见稿）》。当前，再担保试点工作已有长足进展。2008年2月25日，全国第一家区域性再担保机构——东北中小企业信用再担保公司成立；同年11月16日，全国第一家省（自治区、直辖市）级再担保—北京中小企业信用再担保公司成立；2009年2月18日，广东省再担保机构挂牌。随后陕西省、深圳市、上海市、江苏省、山东省、河南省、福建省、安徽省再担保机构也陆续成立，湖南、四川、浙江等省也在加紧筹建。为更好地推进再担保试点，2010年7月16日召开的“再担保长春会议”上，提出了《关于开展中小企业信用再担保试点指导意见（征求意见稿）》。文件对再担保的法律地位、主要功能、产品定位、内控与管理（业务制度、风险计提、收费标准、财务管理、业绩评价）、政