中国公务员人力资本规模研究

中国公务员人力资本规模研究（第三组B）潘威王芳妮梁昕张佳博邱月高笑乙赵凯孔亮北京大学中国经济研究中心2007年春季公共财政课堂报告公共财政学课程报告说明感谢李玲老师本学期的卫生经济学课程，是我们写作这篇文章的基本动力和思想的启蒙。同时感谢江宇助教在我们拟定题目和撰写提纲是对我们的精心指导，以及一个学期以来辛苦的工作。最后感谢我们研究中帮助过我们的同学和老师，你们无私的帮助使我们能够顺利地完成本次工作。由于时间仓促，文中一定有许多不足之处，欢迎大家提出意见和建议。我们会在再次修订时改进。本文仅代表卫生经济学第2组八位同学的观点。不代表北京大学，李玲老师，江宇助教等人观点。公共财政学课程报告摘要随着我国改革开放的不断进行，市场经济的不断深化，我国政府原有的单一的干部人事制度已经逐步融入了新的元素，其中公务员就是我国改革开放后最为重要的人事改革之一。那么我国公务员近年来的规模有多大，各地的公务员发展是否一致还是各有千秋，我国近年来公务员发展状况如何，存在哪些问题，将是本报告研究的主题。关键词：公务员、规模、效益公共财政学课程报告目录目录第一章引言....................................................................................................................................1第二章文献综述............................................................................................................................2§2.1公务员起源................................................................................................................2§2.2何为公务员................................................................................................................3§2.3我国公务员规模如何................................................................................................3第三章理论分析............................................................................................................................5第四章结果与讨论........................................................................................................................6§4.1我国各地规模及其相关因素分析............................................................................6§4.2我国近来发展状况..................................................................................................12§4.3国际比较..................................................................................................................15第五章前景展望..........................................................................................................................17参考文献：....................................................................................................................................19公共财政学课程报告中国公务员人力资本规模研究1第一章引言近年来，关于中国公务员规模问题，社会各界都很关心，公务员规模是“偏大”还是“偏小”。一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件，当今各国也都非常重视控制政府公务员的规模。判断一个国家公务员规模是否偏大，既不能简单地做历史纵向比较，更不能轻易地以绝对数量来衡量。有必要充分地、系统地运用社会科学的研究方法而不仅仅是人文的议论方式来探究公务员规模的问题。所以本论文主要是通过各省的历史纵向比较和横向水平比较，并且用中国总体的数据与世界的其他国家数据相比计较来分析和研究中国公务员规模的合理性。虽然公务员规模的大小很重要，但从发展上看，改善公务员结构，提高政府绩效和公务员工作水平才是关键。所以我们也部分的研究了中国公务员的结构的合理性，并根据所有分析的结果提出政策建议。公共财政学课程报告中国公务员人力资本规模研究2第二章文献综述§2.1公务员起源现代公务员制度起源于19世纪中叶的英国。英国在改革“恩赐官职制”和“政党分肥制”的过程中，逐步建立起现代文官制度。这项制度符合社会发展的趋势，极大地提高了政府机关的效率，还满足了人们对政府工作人员录取时公平的心理需求，很快为世界各国所仿效。1尽管世界各国的公务员制度各有特色，但是我们在文献对各国公务员的表述以及各国相关的法律中还是发现一些共同点：首先是公开招录，“逢进必考”的原则。对于所需的公务员进行公开招聘，通过考试的形式择优录取，在很大程度上保证了每个优秀的公民都有机会进入公务员队伍，保障其平等竞争权和劳动权，也符合社会对公平正义的要求。其次，无过错终身任职原则。公务员制度建立的另外一个目的是造就一支稳定的队伍，服务于政府的日常管理。因此，一旦进入公务员队伍，非因渎职、刑事犯罪、反对现政府和年老、生病等不能胜任以外，公务员一般都是终身任职。这就保持了一支忠诚可靠、工作效率较高、能正确理解上级意图，且相对稳定的队伍。第三，政治中立原则。西方公务员制度设计时充分吸取以往“政党分肥制”的经验教训，主张公务员严格遵循政治中立原则，不卷入政党纠纷，以免因党派争议而影响政权机关的运作。至于第三点，我国是个例外，我国的公务员必须以马列主义、毛泽东思想，邓小平理论为指导，以全心全意为人民服务为宗旨，这是“德”的要求，和我国人民民主专政的社会主义国家性质相适应。1以下关于起源资料均来源于文献4公共财政学课程报告中国公务员人力资本规模研究3§2.2何为公务员根据《公务员法》的定义，公务员是指“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。但是在实际统计中，公务员的概念却很模糊。我们看到很多做公务员规模或者官民比的文章中，公务员常常与官、干部、财政供养人员等相关概念会在一起。我们从我们所看的文献中找到了一些我们认为有清楚描述的文章，有“我国的公务员有两种统计口径：即狭义的公务员，各级行政机关工作人员；和宽义的公务员，行政机关、政党机关和社会团体的工作人员。”2还有“中国的“公务员”，按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定，大体上是通常所说的“党政干部”，包括了“党、政、群”三大领域，即国家行政机关干部(近650万人)、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部之和，近三年规模约为1100万人。“3诸如此类的概念还有政府雇员、财政供养人员，在此就不一一赘述了。§2.3我国公务员规模如何根据上面文献所涵盖的公务员范畴，我国近三年来的公务员大概有1200万人，与一些发达国家比较：公务员与其总人口的比例，分别为：“美国１∶１２；法国１∶１２；日本１∶２８；英国１∶１２５，我国为１∶１２２”4。但是各个国家对公务员的定义不尽相同，并且表述方式和记录方式也不同。再比如，2006年2月13日《中国改革报》在“我国单位GDP公务员数超发达国家20倍”一文中谈到：据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，虽然2引至王健，金今花的《我国与外国公务员数量比较》（摘自《世界知识》）3引至南开大学周恩来政府管理学院课题组朱光磊张光孙涛张志红（人民网）4文献2公共财政学课程报告中国公务员人力资本规模研究4我国财政供养人员占总人口的“官民比例”只有1：26，低于世界平均水平；但是从经济视角考察，即公务员与GDP的比例指标来看，我国为39人/百万美元，大大高于发达国家，目前美国为2.31人／百万美元，我国公务员“超标”近20倍。5这些衡量公务员的规模的文章中，公务员的规模也是各不一致，仅以上所提到的两篇就有不同的描述。我们将试图在我们的报告中解决这些问题。5文献3公共财政学课程报告中国公务员人力资本规模研究5第三章理论分析正如我们在文献中所看到的一样，公务员的范畴界定是一个比较模糊的概念，而且各国的公务员概念也各不一样，例如美国公务员是指，除政治任命以外的政府部门所有工作人员，人数为２４０３万人。法国公务员是指，政府、公共机构、公立医院工作人员以及中小学教师，数量为５０５万人。日本公务员是指，政府系统的公职人员以及国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员，人数为４４８万人。英国公务员是指，非经选举产生和非政治任命的常任文官，人数为４６万人。“公务员”与“政府雇员”两个概念的区别也较为复杂。此外，还有“财政供养人员”这一概念，我国的财政供养人员包括了党政机关干部、事业单位干部、两者的工勤人员和退休人员、农村部分领补助的村组干部，目前规模约为5000万人。发达国家所使用的“政府雇员”概念与我国的“财政供养人员”概念所界定的范围大体上接近。而很多文献中提到的美国等发达国家的官民比从其比例来看，其中的官应该就是指的这个大的范畴。应该指出的是，公务员是具有公权力的公共管理人员，而从事如科技、教育、卫生事业的人员虽然拥有所谓的“干部”身份，但并不拥有公权力，他们为社会提供的是公共产品或者说是公益性服务，属于“财政供养人员”而不属于“公务员”，也就是说那些作官民比国际比较的文章6中，有很多是在拿不同的概念或者不同范畴内的统计结果在比较。最后，考虑我国党政一体的国情，我们认为我国的公务员除了各级行政机关外还应该包括各党及相关团体，也就是说我们认可了前面文献中提到的宽义的公务员统计。我们在我们的报告中将采用这一概念来分析。6在这些文章中，他们将公务员与其它相关概念混在一起了公共财政学课程报告中国公务员人力资本规模研究6第四章结果与讨论§4.1我国各地规模及其相关因素分析影响公务员数量的微观因素可能有很多，工资上调、福利改善、地区差异等等因素都可能对公务员的规模造成一定的影响，各地的公务员政策、福利以及相关背景等等也会有很多不同。在此我们只从宏观数据上的分析我国各地公务员规模的影响因素。这些宏观数据包括各省、直辖市、自治区的人口、面积、GDP等等变量，我们将从中找到哪些变量与公务员人数规模是显著相关的，哪些是非显著相关或者说是从宏观上来看影响较小。首先分析公务员数量与人口经济的联系。以2005年统计年鉴的数据为基础7，我们对我国31个省、直辖市、自治区的公务员数(gong)、人口(population)、GDP做了回归：gong=0.0082population+0.0002GDP+3.92=0.9005Rse（0.0008377）（0.00041）（2.6）P-value（0.0000）（0.62