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预算法新旧对比思路新旧内容对比待完善之处具体作用修改内容立法宗旨转移支付全口径预算预算公开透明地方政府性债务立法宗旨•第一条•旧：为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。•新：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。作用•强调了立法宗旨，即：规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，实现预算法由管理法向控权法的转型，充分发挥其在提高财政资金的使用效率以及优化资源配置方面的重要作用。全口径预算•第四条预算由预算收入和预算支出组成。•政府的全部收入和支出都应当纳入预算。•第五条预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。•一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。作用•首度对全口径预算从法律上做出了界定，指出政府的全部收入和支出都应当纳入预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。“全口径预算”的确立有利于杜绝预算外资金，从而有效治理政府乱收费、小金库以及财政腐败等问题。这也充分体现了草案对于预算法立法宗旨的修订。转移支付•全草案中共有十条中涉及转移支付制度，包括：第六条中第二款、第三款，第七条，第十四条第一款，第十六条，第二十九条，第三十八条，第五十二条，第七十一条，第七十九条第六款，第九十三条第五款。转移支付•第十六条国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。•财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。•按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。•上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。作用•转移支付是为了弥补我国“支出高度分权，税收中央集权”的财税体制所造成地方财力缺口的重要手段。草案落实中央关于转移支付制度改革思路，提出“设立定期评估和退出机制”，并明确了“减少专项转移支付，增加一般转移支付”的改革方向。转移支付制度的改革有助于减少和杜绝财政资金滥用以及“跑部钱进”现象；此外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金，在一定程度上减轻了地方政府尤其是贫困地区政府的支出负担，增强了地方政府的财政自主权。预算公开透明•第十四条经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。•经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。•各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。•本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。预算公开透明•第四十六条报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。作用•草案将“健全全面规范、公开透明的预算制度”纳入立法宗旨，并通过细化预算编制内容、规范预决算公开体制以及强化人大对预算审查监督等方面逐步实现财政预决算的公开透明。草案中对预算分类进行了细化，使预算实现真正的透明易懂；草案还特别强调对一些重要事项的公开，包括本级政府举借债务的情况、“三公经费”、政府采购情况等，并对预算公开的内容、时间、主体等都进行了具体明确。地方政府性债务•旧：第二十八条地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。•除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。地方政府性债务•新：第三十五条地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。•经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。•除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。•除法律另有规定外，地方政府及其所属部门。不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。•国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。作用•草案破除了现行预算法对地方政府举债融资的限制，有限放开了地方政府举债权限，并对地方政府举债用途和风险防范机制做出了修订，明确举债用途为“预算中必需的建设投资的部分资金”，但要求“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”；同时，要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。总体上，地方政府发债的有限放开是政府投融资体制改革的重要一环，有利于推动政府性债务举债主体由融资平台公司向逐渐向地方政府的过渡；鉴于我国地方政府举债融资机制尚处改革初期，草案对地方政府发债维持较为谨慎态度，并对发债主体、审批、用途、风险控制等方面进行了较为严格的控制。待完善之处•一、一直强调把权力关于笼子的“笼子”结实度•要改变人大在预算过程中的边缘性地位和橡皮图章印象，需要一系列入法的特定保障规则和操作机制，包括：人大审查预算草案的时间保证(4个月以上)，专业委员会会审查机制，表决前的预算听证、质询、辩论与阅读，预算草案的分次表决(目前为一篮子表决)，预算调整的严格限制(尽量杜绝而不只是要求审批)，人大对预算拨款机制的控制(一直被行政部门“批复”预算取代)，地方预算的独立审查。待完善之处•二、在透明度方面，两项真正具有实质意义的安排没有在新预算法中出现：(1)除了法律界定的涉及国家安全、机密、隐私、第三方利益等特殊情形，财政信息须定期向社会公开;(2)政府及其直属部门定期公开披露经审计的财务报告，包括资产负债表、收入费用表、现金流量表、资本(投资)支出表、财政支出绩效表和财政风险表。•虽然此次新预算法在包括政府采购、地方债务等方面的公开作出了规定，但少了以上的基本支撑，透明度还有待进一步提高。待完善之处•三、部门法律与《预算法》间的冲突。•公款的授权安排究竟应受制于预算法还是部门法律?当然应该是前者。预算法(广义上应包括宪法的相关条款、实施细则和立法机关的年度授权)才是最为适当的财务法案。部门法律作为非财务法案，可以为财务法案创立适当的基础(国家关注的目标)，但不可以取代或干扰财务法案的授权功能。新预算法并没有出现以下条款：若相关法律的拨款安排与本法发生冲突，以本法为准。不足之处•总体来说，新预算法修订了大量条款，但“管理性修订”的色彩十分浓厚，指向权力与政策维度的“治理性修订”之意味则较为淡漠。不足之处•在既不实质触动预算权力与责任分配格局的情况下，着眼于在管理细节的修订。包括以上提到的细化预算编制、减少专款、改进地方债务、规定信息(政府采购支出等)要公开、明确预算批复与拨款下达的时间、重新界定预算调整的内容与审批程序以及处罚措施等。都有其管理意义与价值，但限制权力和促进良治层面的高层意义与价值还需要进一步提高。谢谢大家！