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四川省委党校四川行政学院王蓉890489438738644413458574833wangrong028@163.com公共管理部分一、实现公共管理是我国行政发展的目标选择二、我国公共管理的基本职能三、当代中国公共管理面临的挑战一、实现公共管理是我国行政发展的目标选择快速变化带来的冲击计划经济市场经济加入WTO1978199219992004政府行政政府独政建设中的公共行政探索中的公共管理(一)行政管理的概念及其隐含的缺失行政管理——国家行政机关对社会的管理及为此进行的行政机关内部事物的管理。它实际上是一种政府行政、政府独政的局面。其间隐含着以下缺失：1．政府主导，居高临下——其结果是牺牲民主2．救世主观念，“保姆”意识——其结果是牺牲社会活力。3．擅权专政，失去监督——其结果是导致腐败4．全能政府，职能上的“帝国主义现象”——其结果是导致低效（二）公共管理的概念及其实现的变革1．公共管理的含义公共管理是指由政府、非政府公共组织和民众共同参与的，对社会公共事务进行规划、协调和执行的活动。理解和把握公共管理的概念应注意三点（1）公共管理主体是由政府、非政府公共组织和民众三大主体所组成的管理体系。三大主体中，政府是公共管理实施的“主渠道”。当然，随着社会的进步，非政府组织和民众参与公共管理在现代国家中呈逐步发展的趋势。（2）公共管理客体（对象）是社会公共事务它包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务三个方面。（3）公共管理的核心是公共利益“公共利益”是指一定区域范围内事实上或者可能影响到全体成员的利益。公共利益是全体成员个人利益的体现，但公共利益又不是成员个人利益的加总。实施公共管理的目标是实现公共利益，如为全社会解决社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀问题、人口问题、资源环境问题等。实现和维护公共利益是公共管理的核心和本质。2.公共管理实现的变革1.管理的主体多元化2.权力形式的分散化3.管理手段的市场化:（1）政府职能合同出租。（2）打破垄断，放宽公共领域对私人资本的限制。4．管理模式的灵活性5．管理过程的效率性二、公共管理基本职能政府职能转变的历程守夜型有限型主导型干预型全能型第一次危机第二次危机（1）市场优先和市场检验原则（2）政府致力于改善市场运行环境（3）政府应推动可持续发展（4）政府应节制自己的权力我国公共管理的基本职能公共管理职能是指公共组织的活动所体现出来的绩效与作用。从阶段来看，公共管理的职能表现为对有关公共事务所作出的计划、组织、协调和控制四个方面。从内容来看，公共管理的职能主要表现为服务职能、经济职能、规范与约束职能、保障职能。1.服务职能现代公共管理理念主张管理就是服务，公共组织的存在是为了满足社会的需求，公共组织应尽可能地为社会提供满意的公共产品。“顾客”至上、“顾客导向”是公共管理的工作模式。各国政府都致力于建立一个“企业家”政府，想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的标准。服务职能主要包括：（1）提供纯公共产品的公共服务A.提供法律体系和公民权利保护；B.保证分配公正和社会保险与社会福利政策C.国防、外交、国家安全；D.中小学义务教育、公费医疗系统等。（2）提供准公共产品的公共服务A.提供自然垄断型的准公共产品：下水道系统、供水系统、铁路运输系统、公路交通系统、天然气煤气系统、电力输送系统、电话电讯系统、垃圾处理服务等等；B.提供福利型公共产品：邮政服务系统、传染病免疫措施、必要的娱乐设施、避孕计划、统计情报等。C.政府管理私人部门所产生的管制性公共服务：如政府监管企业，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等2.经济职能为组织或成员实现或争取到尽可能多的经济利益是政府服务职能的宗旨或目标。根据社会主义市场经济发展的内在要求，现阶段我国政府的经济职能主要有：宏观经济调控、市场监管、管理国有资产和监督国有资产经营等。如政府通过正确制定和执行宏观经济政策，包括财政、货币和产业政策，灵活运用积极的或者适度从紧的财政、货币政策，以及指导性的经济计划来调控宏观经济运行，减缓经济周期性波动，促使社会总供给与总需求平衡，并且抑制通货膨胀，保证充分就业，力求使我国经济同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，实现国民经济持续、快速、健康发展。3.规范与约束职能无论是广义政府组织颁布的宪法、法律，还是具体执政的行政当局公布的政策、条例，除非通过法律程序加以更改，全体民众无论各自是否赞成，在当时条件下都必须遵守、执行。这是公共管理的规范与约束职能。4.安全保障职能从政府或国家层次上，安全保障意味着：(1)全体公民享有同等的政治、经济权利；(2)国家有义务保证公民的政治、经济权利不受侵害。三、当代中国公共管理面临的挑战1．公共管理理念有待深化传统政府管理理念认为，社会公共事务只有政府才能解决好。在这种理念支配下，政府对社会公共事务大包大揽，管了许多“不该管、管不好、管不了”的事情。现代政府管理理念认为，社会公共事务的管理应在以政府为主导的前提下，吸纳非政府公共组织和公众的参与，才能广泛、充分地调动一切积极因素，化解利益矛盾。2．政府角色需重新定位随着我国向市场经济体制转型，我国政府所扮演的角色也在发生转变，即从“全能政府”向“有限政府”转变。政府在现代社会中的角色：（1）制定行为准则；（2）把握多元行为主体的大方向（政府的角色定位应该是掌舵而不是划浆，是导航而不是水手）；（3）对多元主体的活动行为进行协调，政府是其他社会组织的组织者。我国政府的职能转变的差距①政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成②规范、监管市场秩序的力度不够，投融资管理体制改革滞后。③一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，公共服务职能弱化，易滋生体制性腐败。④中央和地方的责权利关系尚未完全理顺。⑤依法行政的统一性和透明度不高。3．非政府组织的发展遭遇障碍非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿的公民组织，通常由利益与兴趣相同或相近的人们组成。我国的非政府组织发展面临的主要障碍：①法律制度安排缺位。②政府改革不到位。③理论研究滞后。④非政府组织缺乏自律。⑤专业化服务能力不足。4．公共管理模式需要重新公共管理模式改革的基本方向是：（1）构建政府为主的、非政府组织广泛参与的多主体公共管理格局。（2）培养职业化管理人员和管理团队。（3）建立科学的绩效标准与绩效评估体系。（4）公共服务机构的分散化和小型化，公共管理组织结构的扁平化。（5）引入公共物品供给的竞争机制。（6）采取与更大的授权相适应的灵活激励机制。公共政策部分公共政策的制定公共政策的执行一、公共政策的制定（一）公共政策制定的原则1．信息完备原则一般而言，政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。充分、及时而准确地占有信息，这是政策规划活动成功的根本保证。2．系统协调原则(整体性原则)3．科学预测原则4．现实可行原则5．民主参与原则6．稳定可调原则（二）公共政策制定的步骤公共政策制定的逻辑程序一般划分为以下几个步骤：政策问题的界定政策议程的建立政策方案的设计政策方案的论证政策方案的采纳政策方案的合法化1．政策问题的认定公共政策问题是指客观存在的已经被社会上多数人所觉察、认同、感受，已经与既定的价值、规范、利益发生冲突，并且由社会中的团体与个人表达出来的属于政府管辖范围并且能被列入政府的政策议程的社会问题。政策问题一般应具备下列要素：1）政策问题是客观存在的社会问题；2）这个社会问题已被社会上的大多数人觉察、认知或关心到，即影响面大，问题严重；3）它与人们的价值观念、行为规范和利益发生冲突，引起人们的不满，并透过团体的活动，强烈要求政府采取行动加以解决；4）政府有关部门也认识到这个问题的严重性，认为有必要解决，也在自己的职权范围内，准备采取行动加以解决。2．政策议程的建立所谓政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程。这是解决问题的关键一步。公共政策议程可以区分为以下两类：(1)公众议程。它是指公众在某一时期对某一社会公共问题给予评论，并认为应当通过政府的政策予以解决的过程。在政策过程中，公众议程属于问题察觉阶段。(2)正式议程。正式议程是决策者和分析人员对政策问题的界定或陈述阶段，其主要目的是确认与问题有关的各种事实。正式议程所要回答的不是怎么做的问题，而是值不值得做的问题。在一般情况下，一个政策问题的提出过程是：某一社会问题引起关注，进入公众议程，然后再进入正式议程，最后形成公共政策问题。但政策议程并非都经过公众议程进而进入正式议程。政策问题进入政府议程的主要途径1．政治领导人2．研究人员、专家学者3．行政人员4．政治组织(民主党派)5．代议制(人大与政协)6．利益集团7．大众传播媒介8．群众抗议活动9．危机或突发事件3．政策方案的设计政策方案的设计是政策过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案设计阶段。政策方案设计的步骤大胆构想阶段(轮廓勾画)。抓住公共政策问题的实质和关键，从不同的角度大胆构想各种可能的政策方案，勾画政策方案的轮廓，保证政策备选方案的全面性和多样性。轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想像力。①头脑风暴法②特菲尔法精心设计阶段（细节设计）。对政策设计方案进行细部设计，进一步加工、充实、丰富，使之具体化，这就是“小心求证”。细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。政策方案进行细部设计时应注意的问题：①政策方案的细部设计要视政策层次而定。②制定政策方案时，既要有主体方案，又要有配套方案；既要有整体方案，又要有分类方案。③政策转换要迂回前进，要具有稳定性和连续性。v由于决策者的学识、精力、时间有限以及事务繁杂等原因，他们更多地参与评价方案和选择方案。而方案设计这一工作，通常是由专家学者、尤其是咨询机构辅佐完成。4．政策效果的预测政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。政策效果的类型v正面效果与负面效果公共政策实施后达到政府和社会组织所希望的目标，就是正面效果；如果所产生的效果是政府或社会不希望出现的，就是负面效果。v显性效果与潜在效果显性效果就是当前易于发现或可用社会指标来衡量的效果。潜在效果是由于政策的持久影响力而产生的在某种甚至在政策终止后都难以觉察、评价，而在未来逐渐明朗的效果。5．政策方案的抉择在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。这是政策制定的关键阶段。公共政策的抉择是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段。（1）政策方案抉择的基本依据①有利于元政策的实现。②能最大限度地实现政策目标。这是方案抉择时最主要最基本的标准。③消耗的政策资源尽可能的少。④实现政策目标的风险程度尽可能小。⑤政策方案实施中产生的副作用尽可能小。（2）政策方案的可行性①政治可行性——政治上的可行性是指政策能够得到执政党、政府等的批准、赞成和支持。②经济可行性——指政策能够获得各种经济资源的充分支持，并能和国家经济的整体发展相配合。③行政可行性——指政策的制定实施能够得到各级行政组织、行政人员和行政程序的充分配合。④法律可行性——指政策中没有为法律所限制或禁止的内容。⑤技术可行性——指可以运用实际存在的科学技术与方法去解决政策中的相关问题。⑥社会可行性——指方案在现有的社会发展水平和老百姓的心理承受能力下能够实现目标的程度。6．政策方案的合法化政策方案的合法化是指政