中国县级预算体制及财政支出比较分析

亚洲基金会项目“性别敏感预算：女性民工预算项目背景研究”中国县级预算体制及财政支出比较分析（第二阶段四个调研县总结报告/初稿）王小林中国国际扶贫中心2009年11月5日第二阶段研究组：负责人：王小林中国国际扶贫中心副研究员参加人：徐丽萍北京师范大学博士研究生李香萍北京师范大学硕士研究生目录1.调研县的经济社会状况比较..........................................41.1就业结构及产业结构...........................................51.2农民工基本情况...............................................62.调研县财政体制及预算编制比较分析..................................72.1县财政体制...................................................82.1.1省市对县的财政体制.....................................82.1.2县对乡的财政体制.......................................82.2调研县预算编制及执行过程.....................................92.2.1县财政收入预算编制.....................................92.2.2县财政支出预算编制及执行..............................103.调研县财政收支状况比较分析.......................................103.1财政收入状况................................................103.2财政支出状况................................................114.调研县农民工专项项目支出比较分析.................................124.1农民工输出地的专项项目支出..................................124.2农民工输入地的专项项目支出..................................13为了深入了解女性民工输入和输出地的财政预算体制，与女性民工相关的公共财政支出和公共服务，以及输入和输出地女性民工对政府公共服务的需求和评价，课题组于2009年5-9月，对河南省武陟县、四川省黑水县、浙江省瑞安市和江苏省如皋市等四个县/市进行了实地调研。其中黑水县和武陟县作为女性民工输出地，瑞安市和如皋市作为女性民工输入地。调研主要访谈了县财政局、发展改革委员会、劳动和社会保障局、扶贫办等政府部门。本报告将对四个县的财政体制和财政支出情况进行比较分析。1.调研县的经济社会状况比较本次调研的四个县包括河南省武陟县、四川省黑水县、浙江省瑞安市和江苏省如皋市。表1表明了四个县的经济社会发展状况。武陟县位于河南省西北部，全县面积832平方公里，辖7镇7乡，367个行政村。综合经济实力位居全省108个县（市）第24位（武陟县人民政府网站）。2008年全县GDP151亿元，财政收入4.2亿元，城镇居民可支配收入11,595元，农民人均纯收入5,928元。城乡居民收入差距2.0：1。黑水县隶属于阿坝藏族羌族自治州，位于青藏高原东南缘，四川西北部。由于受特大地震灾害和全球金融危机的影响，2008年阿坝州国民经济主要指标大幅度下降。2008年全州实现GDP75.6亿元，同比下降35.7%。地方财政一般预算收入4.2亿元，比2007年下降52.2%。2008年城镇居民人均可支配收入11,829元，农民人均纯收入2,555元，城乡居民收入差距为4.6：1。瑞安市为中华人民共和国一个县级市，隶属于地级温州市，位于浙江东南沿海。瑞安市1987年被国务院确定为首批14个沿海经济开发区之一，为全国农村综合经济实力百强县（市）之一，浙江省小康县（市）、浙江省重要的现代工贸城市和历史文化名城。瑞安陆域面积1,271平方公里，海域面积3,060平方公里，辖12个镇、19个乡、6个街道，户籍人口117.52万人。2008年全市实现生产总值368.16亿元，全国县域经济百强县第21位。财政总收入46.3亿元，其中地方财政收入23.97亿元；城镇居民人均可支配收入25,949元，农村居民人均纯收入10,332元。城乡居民收入差距2.5：1。如皋市位于长江、黄海的“T”型交汇处，紧邻上海。总面积1,477平方公里，辖23个镇、2个开发区，332个村，总人口145万，是全国县域经济基本竞争力百强县，江苏沿江开发的15个重点县（市）之一。如皋拥有48公里的长江岸线，地理资源得天独厚。2008年全县GDP280亿元，增长20%，增幅居南通六县（市）前列。2008年，完成财政收入39.11亿元。城镇居民人均可支配收入16,000元，农民人均纯收入7,006元。城乡居民收入入差距2.3：1。1.1就业结构及产业结构2007年武陟县国民生产总值128.3亿元，其中第一产业、第二产业、第三产业增加值分别为17亿元、81亿元和30.3亿元；三次产业结构由上年的15：59.4：25.6变化为13.2：63.2：23.6（见表1）。因此，从人口结构来看，武陟县是典型的农业社会；而从产业结构来看，则是典型的工业社会。说明，武陟县城市化进程明显慢于工业化进程；与城市化进程缓慢相对应的是服务业发展滞后。2007年，黑水县GDP49,366万元，三次产业结构为：19.0：56.5：24.4。黑水县人均GDP8,371元，低于阿坝州的平均水平（11,725元），在阿坝州的13个县中居第7位。2007年阿坝州国内生产总值105.1亿元，其中第一、第二和第三产业增加值分别为19.6亿元、45.4亿元和40.2亿元；三次产业增加值占国内生产总值的比例为18.6:43.2:38.2。瑞安市2008年三次产业结构比例为3.3:53:43.7。从三次产业的发展速度来看，2008年第一、第二、第三产业的增加值分别比2007年增长3.3%、5.2%、11.6%。2008年受金融危机影响，以制造业为主的瑞安工业经济受到严重影响，增幅明显放慢。但是，第三产业的发展仍保持较快的增长速度。近几年瑞安市政府主要集中于现代服务业的培育和发展。在政府鼓励“退二进三”的产业政策和财政政策指导下，2009年上半年，第三产业的产值比例已经超过第二产业。2008年如皋县GDP280亿元，增长20%，增幅居南通六县（市）前列。其中：一产增加值27.3亿元，二产增加值156.7亿元，三产增加值96亿元，产业结构比例为9.75:55.95:34.3。GDP总量在全省52个县（市）中居第15位。由于耕地面积的限制，如皋市积极发展二、三产业，以二、三产业带动经济发展和转移农村劳动人口。表1四个县的经济社会状况比较武陟县黑水县瑞安市如皋市地理及行政区地理位置河南省西北部，焦作市的南大门四川省西北部隶属于温州市，位于浙江东南沿海长江、黄海的“T”型交汇处，紧邻上海面积832平方公里84,242平方公里1271平方公里1477平方公里划行政区划辖7镇7乡，367个行政村13县，224个乡镇，1,351个行政村辖12个镇、19个乡、6个街道辖23个镇、2个开发区，332个村总人口71.16万88.2万117.52万145万农业人口64.97万69.4万96.51万61.87万人口比例91.30%76.70%82.1%42.70%综合经济位居全省108个县（市）第24位全国农村综合经济实力百强县（市）之一位居南通六县前列GDP151亿元75.6亿2006年，280亿280亿元人均GDP8371元3万财政收入4.2亿4.2亿46.3亿39.11亿城镇居民可支配收入11595元11,829元25,949元16000元农民纯收入5928元2,555元10,332元7006元经济城乡收入差距2.0:14.6:12.5:12.3:1国民生产总值128.3亿49,366368.16亿280亿第一产业17亿元9,40412.06亿27.3亿元第二产业81亿元27,903195.22亿156.7亿元第三产业30.3亿元12,059160.88亿96亿元产业结构产业结构比13.2：63.2：23.619.0：56.5：24.43.3:53:43.79.75:55.95:34.3注：表中无特殊注明，均为2008年数据1.2农民工基本情况武陟县农民工达15.6万人，占全县农村劳动力32.82万人的47.5%。其中，女性农民工为8.9万人，占27.1%。全县农民工从分布上看，省外4.92万人，市外省内3.55万人，县外市内2.63万人，县内4.79万人。省外打工人数占武陟县全部农民工的比例近1/3。2007年黑水县总人口为58,972人，其中农业人口50,511人，占总人口的85.7%；非农业人口8,461人，占总人口的14.3%。各类单位从业人员4,795人，占黑水县总人口的8.4%。单位从业结构为，事业单位占46%，机关占20.5%，企业占7.7%，社会团体占1.4%，其他24.4%（图1-1）。从业结构表明，黑水县企业从业人员较少，全县只有17家企业，从业人员382人。2008年，如皋市外来务工人员3万左右，本地用工层次不一样，但一般要有技术。如皋市外出务工人员13万人左右。2008年末瑞安市户籍人口117.52万人。瑞安市是一个典型的人口流动市，常年外出人口约20万人，来瑞打工暂住人口也约20万人。随着改革开放30年的进程，来瑞安市务工的人员年龄结构发生了变化。越来越多的是成年带孩子的打工者，而过去主要是单身青年打工者。务工人员人口结构的变化，对瑞安市对于民工子女的教育、民工的住房、社会保障等提出新的要求。从上述4个县的劳务输入和输出情况来看，欠发达的黑水县和武陟县基本上是劳务净输出县。发达地区的瑞安市和如皋市则既有大量的劳务输入也有大量的劳务输出。实质上，这里存在一个统计口径的问题。例如，瑞安市外出20万人，不是以制造业和服务业一般工人和服务员为主，而是以外出经商者居多。而输入到瑞安市的则以从事制造业和服务业工种的人员为主。2.调研县财政体制及预算编制比较分析经过“省直管县”和“乡财县管”的财政体制改革，改变了中央到地方的五级财政体制。目前，财政体制分为两类，一类是中央—省—市—县的四级财政体制，另一类是中央—省—县的三级财政体制。全国还有部分县没有实行“省直管县”，但乡镇财政全部实行了“乡财县管”的财政体制。从本次调研的四个县来看，武陟县和黑水县仍然属于第一类财政体制，到调研截止时没有实行省直管县，如皋市于2007年实行省直管县，而瑞安市一直以来是省直管县，因此如皋市和瑞安市属于第二类财政体制。2.1县财政体制2.1.1省市对县的财政体制省市对县的财政体制主要涉及到省市与县的财力分配关系。对于已经实行由省级直管的县，县财政预算编制、调整、执行和决算，统一按照省财政厅要求办理，直接报送省财政厅。省对县各类专项补助和专款不再经过市，由省财政直接分配下达到各县。实行省财政直管县财政体制后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级，不得以任何方式集中县级财政收入和资金，不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套。市对县不能随意要求县级配套资金，市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。从财政收入的划分比例看，无论是三级财政体制还是四级财政体制，各省都有加强县级财力的趋势。一方面是为了调动县级的积极性，另一方面是为了财权和事权的对等。例如，2009年起，河南省对企业所得税增加了市县（武陟县）的留成；浙江省规定，县地方财政收入超过省财政给县财政确定的收入基数的增量部分，省与县（瑞安市