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第五讲国家预算一、国家预算基本概念二、预算的理论流派三、西方国家的预算实践四、中国预算制度的特征一、国家预算基本概念•国家预算的定义•国家预算的方法•国家预算的功能•国家预算的原则•PPBS方式与预算编制•国家预算的形式•国家预算的年度•国家预算的周期•国家预算的政治性•预算的效益分析国家预算的定义一个国家的中央政府和各级地方政府公共收支计划的总和。国家预算的形式•单式预算：所有政府收支通过一张表格来反映。•复式预算：所有政府收支通过两张或两张以上表格来反映。国家预算的方法•增量预算：每年的预算按一定比例增长。•零基预算：每年重新审核和分配预算。国家预算的年度•自然年度：1月1日—12月31日•财政年度：根据公共收入的高峰及立法机构开会的时间来决定。英国、日本：4月1日—翌年3月31日美国：10月1日—翌年9月30日国家预算的功能•控制政府规模，提高公共资金使用效率。•反映政府活动的深度和广度。国家预算的周期行政机构编制——立法机构审议——行政机构执行（立法机构监督）——立法机构事后监督编制预算——执行预算——决算国家预算的原则•五项原则：公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性。•八项原则：1945年由美国联邦政府行政管理和预算局局长斯密提出，旨在加强行政部门的预算权限。1.预算必须有利于行政部门的计划；2.预算必须加强行政部门的责任；3.预算必须加强行政部门的主动性；4.预算收支在时间上保持收支的灵活性；5.预算应以行政部门的情况报告为依据；6.预算的工具必须充分；7.预算程序必须多样化；8.预算必须上下结合。预算的政治性•预算的产生：1789年，英国资产阶级经过长期斗争，在议会中占据了主导地位，编制了世界上第一个预算。当时预算的目的是防止封建领主挥霍浪费；防止封建王族利用政治和军事力量压制工商业发展。•在西方民主政治中，议会对预算的审议是各派政治力量斗争的主要内容。PPBS方式与预算编制PPBS是PlanningProgrammingBudgetingSystem的缩写，指由计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的体系。•计划制定：为达到根据本届政府施政纲领设定的本年度预算基本目标而进行的备选方案选择。•方案评估：对选出的项目进行成本效益分析。•预算编制：确定项目资金。对照、比较对照、比较对照、比较问题的提出Planning计划制定制定Programming方案评估评估Budgeting预算编制预算预算的效益分析•预算效益分析的目的•预算效益分析的方法：机会成本分析、成本效益分析其他方法预算效益分析的目的•追求经济效益与社会效益的统一•追求宏观效益与微观效益的统一•追求直接效益与间接效益的统一机会成本分析•考察资源在公共部门和私人部门之间的合理配置。当资源进入政府部门能发挥比在私人部门中更大的效益时，政府占用社会资源才是合理的。•预算资金的社会机会成本(SocialOpportunityCostofBudgetFunds)一笔资金由私人部门转到公共部门而导致的私人部门的效益损失。资源在公共部门和私人部门之间的配置边边际际效效益益C′MNCDD′OA′A公共物品OBB′私人物品（A）（B）M：公共产品的边际效益N：私人产品的边际效益OA：用于公共产品的资金支出OB：用于私人产品的资金支出社会资源的最佳配置：公共产品的边际效益私人产品的边际效益公共产品的边际支出私人产品的边际支出≥成本效益分析•成本效益分析的定义•成本效益分析的步骤•贴现问题•成本效益分析的优点和局限性成本效益分析的定义以预算中个别项目为对象展开的以提高公共资金使用效益为目的的分析工具。成本效益分析的步骤⒈计算各项目的支出和收益：实际成本与效益（经济效益＋社会效益）以货币为计量的成本与收益⒉计算各项目的效益／成本比：B／C≥1（B－C）／C≥0⒊确定项目的优先顺序；⒋决策。贴现问题（考虑到时间因素而产生的利息支出）•任何一个项目的效益和成本都不是一个数值而是一系列数值，即是由若干年的效益和若干年的成本所组成的“效益流”和“成本流”。项目实施（存续）时间的持续性产生了利息问题，即任何一笔资金相隔一年之后平均增值的百分比。•支出：C1＋C2＋……＝Cn•收益：B1＋B2＋……＝Bn•利息：r•净效益（netpresentvalue,NPV)：考虑了r以后该项目净效益（B－C）的现值。B1－C1B2－C2B3－C3Bn－CnNPV＝———＋————＋————＋……＋————1＋r（1＋r）2（1＋r）3（1＋r）nBi－Ci＝∑————（1＋r）ini=1成本效益分析的优点与局限性优点：有助于纠正只顾需要不顾成本的倾向；有助于纠正只考虑成本不顾效益的倾向。局限性：货币无法全面衡量政府活动的效益。其他预算效益分析方法•最低费用选择法•公共定价法纯公共定价：政府直接制定自然垄断行业的价格管制定价政府规定竞争性管制行业的价格价格管制二、预算理论流派•均衡预算论•功能预算论•高度就业预算论均衡预算论•定义：无赤字收支平衡预算，其理论基础是市场竞争原则。以此为前提设立的各项财政制度本身就是经济内部的自动稳定器，如税收。•实践：年度均衡预算周期均衡预算税收作为自动稳定器的作用经济繁荣——企业和个人收入增加——税收增加——由于比例制或累进制税率——个人可支配收入实际增长低于个人收入增长——消费需求受到抑制——经济萧条——个人收入下降——由于比例制或累进制税率——个人可支配收入的下降低于个人收入的下降——保持一定的消费需求——维持一定的经济增长周期均衡预算示意图景气变动O年代功能预算论•核心是实行相机抉择的财政政策，理论基础是凯恩斯主义，出发点是不拘泥于预算是否平衡，而是追求没有通货膨胀的充分就业。•功能预算论的实施功能预算论的实施•国民收入低于充分就业水平——实行膨胀的财政政策——减少财政盈余或造成财政赤字以刺激经济——达到充分就业•国民收入高于充分就业水平——实行紧缩的财政政策——减少赤字或增加盈余——抑制需求减缓通膨压力政府支出与国民经济均衡CIEC1+I1+GC1+I1OY1YfY45°C＋S＝C＋IC＋S＋Gt＝C＋I＋GC：消费S：储蓄I：投资Gt：财政收入G：财政支出高度就业预算论（结构性预算理论）•是对凯恩斯主义的反思，是对均衡预算理论的发展。•核心是政府的财政支出应该由充分就业条件下的净税收入来确定，并保持一定的财政盈余，用作公债的还本付息。•恢复和发挥财政制度的内在稳定器作用。•不只是着眼于烫平经济周期，而且致力于在经济循环中取得动态平衡。三、西方国家的预算实践（以美国预算编制为例）•时间跨度：3年•编制主体：预算支出：白宫行政管理与预算局预算收入：财政部•审议主体：国会•审计主体：总会计署•预算编制和执行的流程•财政总监制度2003年度预算编制和执行的流程行政管理与预算局财政部启动启动预算支出编制（2002年4月）预算收入编制各部委报送概算（2002年5月）对17个月后的公共收入进行估算预算局汇总各部委概算编制联邦政府预算纲要（2002年6月－11月）并同各部委协商调整分别向总统提交2001年预算支出计划和预算收入计划（2002年12月）总统根据施政目标调整预算总统指示预算局起草预算咨文（包括收入支出计划及对经济形势的估计）总统向国会提交预算咨文（2003年2月）国会审议开始拨款小组审议（2月－3月）两院预算委员会审议（4月－5月）国会全体会议审议（5月）国会两院第二次审议（9月）审议通过后送回总统总统否决送回国会重新审议总统签署总统签署预算生效（2003年10月1日）预算执行（10月1日）（总统负责，财政部承办）财政部负责收入入库并将资金分配至各部美联储代理国库，行使出纳职权各部使用，财政部监督国会审议决算财政总监制度•财政部的财政总监由总统任命，常驻财政部，负责预算执行的监督，同时向总统和国会负责；•各部委的财政总监由总统任命，常驻各部，对总统和财政部负责，所在部门的每一笔支出均需其签字。法国的公共会计制度四、中国预算制度的特征•特殊的经济环境•复式预算：一要吃饭（经常性预算）二要建设（建设性预算）•预算制度改革的课题特殊的经济环境公有制为主•中国特色的市场经济按劳分配效率优先兼顾公平•经济运行市场在社会资源配置中起基础性作用国家通过宏观调控对资源配置起引导作用•政府具有双重经济职能政府的双重经济职能•社会管理者维持国家机关正常运行宏观经济调控•国有资产管理者国有资产管理国有资产保值增值（经历了从利用经营权进行管理到通过所有权进行管理的转变）中国预算制度改革的课题1.从复式预算走向分类预算，从增量预算到零基预算；2.预算外资金和预算外财政的规范化；3.预算决策的民主化；4.强化预算执行的监督；5.建立国库集中统一支付制度。分类预算•公共预算（行使社会管理者职能）收入：税收为主支出：政权建设、社会事业、公益投资•国有资产经营预算（行使国有资产所有权和管理权）收入：国有经济收益支出：对国有经济再投资•社会保障预算（行使国家特有的再分配职能）收入：社会保障税、社保基金运用收入、公共预算和国有资金收益中划入的本项资金等支出：社会保障支出思考题1.什么是国家预算？请说出其内容、形式、编制方式及其过程。2.国家预算的功能体现在哪两方面？3.什么叫PPBS方式？4.编制国家预算的五大原则是什么？5.请比较分析均衡预算理论、功能预算理论和高度就业预算理论的长处和不足。6.美国行政当局在预算的编制、执行和监督过程中起的作用是什么？7.中国预算改革的方向是什么？8.怎样才能实现人民群众对国家预算的有效监督？9.预算外资金的含义及其改革方向是什么？