公共财政供给中的部门预算民主恳谈

1公共财政供给中的部门预算民主恳谈浙江省温岭市委党校朱圣明内容提要：对人类社会客观上已经形成的那部分公共池塘资源，奥斯特罗姆提出了非市场非政府的社会自治方案。部门预算实际上就是公共财政供给中新增的那部分公共池塘资源，对这部分公共池塘资源分配，由谁确定？如何确定？怎样处理好系统中心与子系统之间的关系？这一直是部门预算中的一个难题。沿用奥斯特罗姆的研究路径，本文认为：对增量的这部分公共池塘资源也应该由使用者自己来决定。温岭市部门预算民主恳谈为此提供了新的思路和新的方法，具有重要的应用价值和实践意义，就其实质来讲，是对公共财政供给方式的再选择问题。关键词：财政供给；公共池塘资源；部门预算；民主恳谈Inthepublicfinancesupplies'departmentalbudgetdemocracytalksearnestlyZhejiangWenlingPartySchoolZhuShengmingAbstract:ThatCommonPoolResourceswhichalreadyformedobjectivelytothehumansociety,Ostromproposedthenon-marketnon-government'ssocialautonomousplan.ThedepartmentalbudgetinfactisthatCommonPoolResourceswhichinthepublicfinancesuppliesincreases,tothisCommonPoolResourcesdistribution,determinedbywho?Howtodetermine?Howtoprocessbetweenthesystemscenterandsubsystem'srelations?Thishasbeeninadepartmentalbudgetdifficultproblem.ContinuestousetheOstrom'sresearchway,thisarticlethought:ShouldalsodecidetotheincreasethisCommonPoolResourcesbyuser.TheWenlingdepartmentalbudgetdemocracytalkedearnestlyhasprovidedthenewmentalityandthenewmethodforthisreason,hadtheimportantapplicationvalueandthepracticesignificance,Asforitsessence,istothepublicfinancesupplieswayagainchoicequestion.2keyword:Financialsupplies;CommonPoolResources;Departmentalbudget;Thedemocracytalksearnestly作者：朱圣明1956生，男，浙江温岭市委党校，高级讲师，研究方向：公共管理学邮编：317500地址：温岭市太平街道万泉东路88号浙江省温岭市委党校电话：[phone]传真：[phone]电子邮箱：[e-mail]或[e-mail]谢谢您的审阅，请及时联系。人类的物质财富表现为一大堆物品的堆积，物品按其属性有私益与公益之分，在私益与公益之间还有大量的混合物品，在混合物品中除去可以收费的俱乐部物品之外，剩下的就是公共池塘资源，这部分公共池塘资源构成了社会的公共事物。对社会公共事物的治理，有三个富有影响且为人们所熟知的经典模型，即：“公用地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动逻辑”。以上三个模型都揭示了个体理性的结果最终导致了集体的非理性，这就是通常所说的集体行动困境，求解集体行动困境之道，习惯上有市场和政府两种药方，2009年诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆（Ostrom1990）认为这两种药方都有其局限性，现实社会经济生活中所出现的“一放就乱，一乱就管，一管就死，一死又放”实际上就是这两种药方局限性的真实写照，于是采用制度分析和实证研究的方法另辟蹊径，对人类社会客观上已经形成的那部分公共池塘资源，提出了非市场非政府的社会自治方案。沿用奥斯特罗姆的研究路径，在此基础上，本文以温岭市2010年水利部门预算民主恳谈会为例，提出的基本观点是：在政府通过公共财政向社会提供的公共物品中，有相当一部分是属于非排他性和竞争性的公共池塘资源，预算安排就是系统中心一年一度财政供给在各子系统之间的分布，财政资源在一定时期内是一个既定的量，用于某一方面多了，用于另一方面就会少了，由于空间分布上的不一致直接导致了人们受益程度的不同，这就产生了由谁决定和如何决定这一核心问题？既然对存量的那部分公共池塘资源可以通过自治，那么对增量的这部分公共池塘资源也应该由使用者自己来决定。怎样才能做到由使用者自己来决定？这就需要创新公共财政的供给机制。温岭市部门预算民主恳谈创新了公共财政的供给方式，为增量部分公共池塘资源的分配提供了新的思路和新的方法，具有重要的应用价值和实践意义，就其实质来讲，是对公共财政供给方式的再选择问题。全文由六部分内容组成，第一部分简述了物品的属性及其分类，从中析出公共池塘资源；第二部分回顾了社会公共事物治理中的三个经典模型：“公用地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动逻辑”，在此基础上提出奥斯特罗姆的“自治模型”；第三部分对温岭的预算民主恳谈进行发生学研究；第四部分分析了部门预算的基本特征；第五部分是来自2010年温岭市水利部门预算民主恳谈会的案例研究；最后为思考和认识。一、物品的属性及其分类人类生活在物品的世界中，每时每刻都要同形形色色的物品打交道。物品按3其属性有私益与公益之分（参见表1），私益物品与公益物品的划分事关市场、政府和社会自治组织的边界、功能、职能和定位，以及由物品的提供方式所产生的其他一系列经济社会问题等等皆由此而来。表1物品的属性与构成属性竞争性是否排他性是私益物品俱乐部物品否公共池塘资源公益物品萨缪尔森（Samuelson，1954）关于公益物品有过一段经典的定义：每一个人对这种物品的消费并不减少任何他人同时对它的消费。其后，马斯格雷夫（Musgrave，1969）在讨论中进一步把公益物品的属性描述为：在消费者之间没有“竞争性”。于是，消费上的竞争性和受益上的排他性与否就成为判定物品的基本属性。完全具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性的就是公益物品(publicgoods)，这类物品（1）边际成本为零，在现有的供给水平上，新增消费者无需增加新的供给成本；（2）边际拥挤成本为零：任何人对物品的消费都不会影响其他人同时享用该物品的数量和质量。用公式表示即为：iXX。完全具有消费上的竞争性和受益上的排他性的就是私益物品(privategoods)。这类物品在一定时间里的消费总量X等于i（i=1,2,3……n）个消费者消费量之和，用公式表示即为：1nixXX，因此消费物品的效用可分割，边际成本和边际拥挤成本都大于零，受益主体可识别并且受益程度可计量。私益物品(privategoods)和公益物品(publicgoods)的存在将人类的生活划分为私人领域和公共领域，“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。”①于是，用“看不见的手”调节私益物品(privategoods)，用“看得见的手”调节公益物品(publicgoods)就成为必然。正如马斯格雷夫（.Musgrave，1998）所言“在私人物品的世界里，市场和个人的交换提供了有效率的模式，但这仅仅是问题的一部分。社会共存必然产生外部性，市场无法解决外部性，需要政治程序——称之为国家——作为有效的解决之道。公共政策的核心，不是作为私人市场‘自然秩序’的偏离而是作为致力于解决一套不同的问题同样有效或自然的方法。简而言之，预算程序这只‘看得见的手’与市场这只‘看不见的手’相比并不显得不‘自然’。在满足各种各样的需求，完成各种各样的任务时，通过预算程序的模式解决某些问题效率较高，市场模式在解决另一些问题时则更胜一筹。在两种模式中都存在失灵以及满足一些需要，这两种模式对于社会秩序是必不可少而且是相互补充的。”②然而，现实世界中的物品是丰富多彩的，其中大量的物品只具有两个属性中的一个或在不同程度上具有这些属性，这些物品形成的集合被称之为混合物品(mixedgoods)，由俱乐部物品(Clubgoods)和公共池塘资源(CommonPool①本意为宗教和政治分开并处理，寓意为各在其位，各尽其责，各得其所，不能以“上帝”的名义行“恺撒”的权力。②〔美〕詹姆斯·M·布坎南、理查德·A·马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，.北京：中国财政经济出版社，2000，第25页。4Resources)组成。俱乐部物品(Clubgoods)具有消费上的非竞争性和受益上的排他性，在一定范围内它的边际成本为零，但是超过了这一定的范围又会产生“拥挤效应”，其共同利益将随着受益者人数的增加而减少。由于它的边际拥挤成本大于零，所以排他变得更有效率，可以通过向受益者收费来避免或减少拥挤现象。混合物品(mixedgoods)中除去可以收费的俱乐部物品(Clubgoods)之后剩下的就是公共池塘资源(CommonPoolResources)，它就像一个向所有人开放的池塘中的水，谁都可以去取，但水一旦为谁所取得，就归谁所有和享用。它同时兼有消费上的竞争性和受益上的非排他性，前者与私益物品相似，后者与公益物品相似，也正因为如此，所以这类物品从理论上既可以由市场配置也可以由政府配置。但是以下几个问题与市场配置相生相伴：（1）供给不足。由受益上的非排他性决定，使收费有技术上的障碍或者实施的成本过高，向谁收费？如何收费？收多少费？都将成为难题，这样“搭便车”(free-riding)就成为一种可能。在边际收益与边际成本之间的不对称性不能通过交易环节解决的情况下，价格机制难以发生作用，于是就造成市场供给的不足；（2）分配不公。资源的市场化往往按竞价来进行，会给强势者以过高的讨价还价能力，当达尔文式的弱肉强食发生时，资源就无法按照社会上所接受的方式进行分配；（3）高贴现率。市场提供还会使资源所有者的时间贴现率远远高于社会的实际贴现率，势必会造成资源开发的速率加快，资源退化和破坏就在所难免。如果由政府来配置，有时候“政府失灵”可能更甚于“市场失灵”。因为广义上的国家，是一系列复杂的制度性安排，诺思（North，1981）认为：国家的存在既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源①。布坎南（.Buchanan，1998）指出：国家既能做许多的“好事”，也能做许多的“坏事”②。政府配置的缺陷是显而易见的：（1）厚此薄彼。在配置中采用歧视性行为将远胜于非歧视性行为；（2）腐败产生的可能性。根据“寻租”能力来配置资源；（3）扭曲性配置。根据政府自身的偏好来制定政策，与公众的相对价值和优先性排序有时候并不一致。二、经典文献的理论回顾休谟（Hume，1739）早就注意到相邻的几个家庭可以通过协商排干他们共同拥有的牧场上的积水，这是因为他们彼此很容易了解对方的观点，而且他们也都认识到，假如他们中的任何一位放弃自己的责任，其直接的后果是招致整个项目的废弃。但是，对于一千个个体来说要达成一致的协议去做一件事情将是十分困难的，甚至是不可能的。这不仅仅是因为去做一件事情一致性的设计是如此复杂，而且对他们来说去执行这样的计划更是难上加难。因为每个人都想将所有的负担转嫁给他人身上。关于公共事物的治理之道，此后又诞生了“公用地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动的逻辑”和“自治模型”这几大经典理论。（一）公用地悲剧1968年英国生物学家哈丁（Hardin1968）在《科学》杂志上发表了著名的①〔美〕道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994，第20