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第三章政府预算原则与政策学习目的和要求：了解尼琪预算原则、诺马克预算原则、史密斯预算原则，掌握现代政府预算管理原则，了解周期性预算平衡政策、综合性的预算政策，掌握充分就业的预算政策、年度预算平衡政策、功能性预算政策。主要内容：尼琪预算原则、诺马克预算原则、史密斯预算原则，现代政府预算管理原则。周期性预算平衡政策、综合性的预算政策、充分就业的预算政策、年度预算平衡政策、功能性预算政策。重点：现代政府预算管理原则、充分就业的预算政策、年度预算平衡政策、功能性预算政策。难点：理解现代政府预算管理原则、功能性预算政策。第一节政府预算的原则政府预算的原则是指一国预算立法、编制及执行等阶段所必须遵循的原则。一、尼琪（F·NItti）预算原则尼琪是意大利财政学者，他所提出的预算原则包括以下六个方面的内容。1.公开性原则。2.确定性原则。3.统一性原则。4.总括性原则（归一性原则）。5．分类性原则。6.年度性原则。二、诺马克(F·Neumark）预算原则诺马克是德国财政学家，他所提出的预算原则包括以下八个方面的内容。1．公开原则。2．明了原则。3.事前决定原则。4.严密原则。5.界限原则。包含三层含义。其一是预算科目的设立与归宿，应力求明确，以免这个科目的费用，可拿到另一科目报销。也就是要避免隐性的不恰当的科目之间的流用。其二是预算以外支出项目应予禁止。其三是禁止提前支用下年度的经费，或将本年度的经费不经法定程序结转下年度使用。6．单一原则。此原则包含两层意义，其一是政府财政收支应统一编列，维持一个完整的体系；其二是一项预算内限定同一项目的内容不得分散于两个项目之中。7.不相属原则。是指在预算收入项目与支出项目之间，不能设置以特别的相互隶属关系。也就是主张统收统支原则，一般不能指定某项收入作为某项支出之用。8．完全原则。是指一切公共开支和预算收入，必须完全计入预算。三、史密斯（H·D·Smith)预算原则尼琪预算原则和诺马克预算原则是传统预算原则的代表，其原则是与自由资本主义时期的健全财政的最高原则相一致的，即制定预算原则的指导思想是控制预算收支以达到预算平衡。20世纪初，西方国家政府加强了经济的干预。特别是30年代经济危机后，凯恩斯主义风行于西方各国，这时主要的资本主义国家的政府在预算上明显地表现出其主动性，提出了一些与以前不同的预算原则，最具代表性的是1945年美国联邦政府预算局局长史密斯提出的八点预算原则。1.反映行政计划原则。2.加强行政责任原则。首先，行政机构预算与立法权力机构的目标一致。其次，行政机构应具有有效地执行预算的责任。3．以政府预算报告为依据原则。4.适度权力原则。5.预算程序多样化原则。6.适当加强行政主动性原则。在不违背立法机构基本政策方针的前提下，行政机构可以主动调整以实现预算的目标。7.执行中的弹性原则。8.机构协调原则。四、现代政府预算管理原则现代政府预算管理应坚持以下几面原则：全面性、年度性、未来导向性、遵循法定程序性、透明性、绩效导向性。（一）政府预算管理的范围应是全面的。政府预算应全面反映政府活动的范围与方向。为确保政府预算的完整性和透明度，预算报告应筱盖四个方面的内容：财政政策目标、宏观经济规划、预算的政策基础和可确认的主要财政风险。（二）政府预算应在年度基础上准备年度性原则指的是政府预算应按财政年度编制，不得有间断。年度性原则要求政府每年都向立法机关呈递预算。设立财政年度的理由主要有两个：首先是明确立法责任。其次是出于统计的需要。（三）政府预算管理应是未来导向的现代预算管理理论认为，年度预算将关注的问题放在过于短促的时间内，限制了政府对未来的更为长远的考虑。在“政府为将来而预算”的理念支配下，多数OECD国家已采用了3-5年甚至更长时间的多年期预算框架，以弥补年度预算的不足。（四）政府预算管理应遵循法定程序预算的合法性原则要求政府预算管理的各个环节都必须遵循法定程序，经立法机关批准，受立法机关约束，立法机关也只有依据预算才可调度资金。（五）政府预算管理应是透明的，公开透明度原则是指政府预算应该成为对全社会的公开性报告，其内容能为全社会所了解。（六）政府预算管理应是绩效导向的绩效导向的理论基础是：公共机构不仅应就其公共资源的使用承担责任，同时也应就这些资源使用所产生的结果——例如产出和成果——承担责任。第二节政府预算政策一、年度预算平衡政策是古典学派财政学者的一贯主张。他们认为政府部门的预算收支应该每一年度都维持平衡，不能发生赤字，反对政府发行公债。古典学派的经济学家亚当·斯密、萨伊、李嘉图与米勒等人赞成自由放任的资本主义市场经济，反对国家对经济的干预。他们蝎力主张预算收支平衡，反对预算赤字，反对将预算作为国家干预经济的工具。都认为政府本质上并不是一个生产部门，公债的发行会对社会经济产生各种不良的影响，古典学派强调政府预算收支平衡，反对赤字预算和以债养债的法，一这些主张称为健全财政（soundfinance）。理由：首先，公债减少社会现有的资本；其次，会使国家债务累积额增加，导致财政破产和引发通货膨胀。二、功能性预算政策(functionalbudgetprinciple）20世纪30年代世界经济危机，进入国家干预时期。即预算政策应具有实现经济总体目标的功能，而不是单纯强调对政府活动的控制，所以，称之为功能性预算政策。倡导者汉森、雷纳等人，认为预算收支只是政府实现政策目标的特殊工具，政府必要时还可采取赤字预算和盈余预算方式，不必年年维持平衡，以达到实现政府政策目标的功能。经济萧条时，公共支出可超过收入，以刺激经济复苏。相反，经济繁荣时，支出可低于收入，主动削减过度的有效需求，抑制通货膨胀的发生。雷纳认为，功能性预算政策含义：其一，政府的预算应以达到充分就业和价格稳定为目标，不必强求年度收支的平衡。其二，只有在需要减少非政府部门货币使用量，以及需要增加其对政府公债的持有量时，政府才应当发行公债。其三，政府赤字，如不能用发行公债弥补时，可采取向中央银行借款或增发货币抵充；反之政府预算盈余时，可采取偿还旧债、销毁钞票等以实现充分就业和价格稳定两大政策目标。三、周期性预算平衡政策也称为循环性预算平衡政策。主张政府预算收支的平衡，应以整个经济周期为依据，无须强求每一个财政年度预算收支的平衡。当经济繁荣时，政府为减轻通胀压力，应当采取盈余预算策略；经济萧条时，则应采取赤字预算，使得整个经济周期内预算收支的平衡。优点：其一，具有功能性预算政策的特点，肯定预算收支对宏观经济产生积极正面的影响效果，同时深信谨慎的财政政策能够有效地实现宏观经济目标；其二，仍然保持了有效配置经济资源的预算控制机制，并与预算收支维持平衡的政策不相冲突。各国实践中产生问题，主要包括以下几个方面：第一，以一个经济周期为标准，在这期间内为了抑制通货膨胀而产生的预算盈余数，不太可能恰好等于为刺激经济复苏所发生的预算赤字数。第二，在经济周期中各个小周期的顶峰点，并不必然会出现通货膨胀，一般即使经济处于繁荣时期，社会生产能力仍未得到充分发挥，因而也无法满足充分就业条件下所需的产出水平。此时立即采用盈余预算政策，反而会破坏经济的稳定状态，加剧经济周期波动的幅度。第三，各种利益集团会盈余预算与赤字预算呈对称状态，将使周期性预算平衡政策无法真爱得以实施。四、充分就业的预算政策（实质就是自动稳定财政政策）充分就业的预算政策目标是运用各种预算工具，来达到充分就业，并进而谋求物价的稳定。要求政府在确定税率时，除了应当维持预算收支的平衡目标外，还应创造充分就业水平。认为政府税率决定以后，一般不能轻易调整。充分就业预算政策是建立在财政自动稳定因素（automaticfiscalstabilizerfactors）的理论基础上，从而避免了人为频繁地调整变动税率。充分就业预算政策不同于周期性预算平衡政策的是，它的预算收支属于自发性的调整变动，税收收入与国民收入水平保持正相关关系。五、综合性的预算政策为了实现充分就业、价格稳定、经济增长以及国际收支平衡等宏观经济政策目标，必须设计一种兼具上述各种预算政策优点的综合性预算政策。综合性预算政策的内容除包括年度预算平衡政策与功能性预算政策的特点外，还应合理协调运用财政政策与货币政策，综合人为性政策措施与自发性经济稳定因素，形成一种折衷性的预算政策。思考题1．总结一般预算原则应包含哪些内容？2.有效、健全的预算应遵循哪些原则？3.政府预算管理为何就是公开、透明的？4.政府预算为何应是绩效导向的？5．政府预算范围为何必须是全面的？6.谈谈你对年度预算平衡政策的认识。7．什么是功能性预算政策？8.充分就业预算政策的效果如何