多元化中小企业信用担保组织体系的构建

-1-多元化中小企业信用担保体系的构建问题研究山东农业大学经济管理学院王家传王传东摘要:我国中小企业信用担保体系已初步形成，并发挥了重要作用。然而中小企业信用担保体系应如何科学构建以及规范性运作问题却仍在探讨中。本文认为多元化中小企业信用担保体系符合我国的国情，总体设想是在我国有计划、有步骤地建立以政策性担保为主体，互助性担保为辅助，商业性担保积极参与，能够有效控制、分散和化解风险的多元化信用担保体系。一、问题的提出中小企业信用担保在我国是一个新兴行业，它是信用体系的一个重要组成部分，其实质上是一种信誉证明和资产责任结合在一起的金融中介行为，在中小企业抵押物品不足、缺乏信用记录的情况下，通过该信用担保的介入，可以分担交易风险，提升中小企业信用等级，弥补由于市场失灵造成的融资堵塞。国外经济学家普遍认为，无论是从效用上看，还是从操作性上衡量，信用担保都被认为是所有政府提供给中小企业的政策中最为行之有效的工具。自1998年中小企业信用担保试点以来，我国中小企业信用担保机构发展迅速，从1999年的不足百家发展到2003年底的1,200家（见图1）,全国31个省(自治区、直辖市)，除西藏没有信用担保机构外，其余各地均建立起名称、类型各异的中小企业信用担保组织。同时，中小企业信用担保组织在筹集资本金方面也有迅速的增长（见图2），其中：政府和政府有关部门投资是我国信用担保资金来源的主要渠道。本文是2003年度国家社会科学基金项目“我国中小企业信用担保组织运行障碍实证分析及制度创新研究”(项目批号：03BJL002)课题研究成果的部分内容。-2-02004006008001000120014002000200120022003年份数量0501001502002503003502000200120022003年份金额（亿元）图1：我国信用担保机构的数量图2：年度担保基金总额增长图示根据中国人民银行2003年对848家信用担保机构的调查，在中小企业信用担保体系中可以把各类担保组织主要归类为三种实践模式（见图3）：一是政策性担保，即主要由政府出资组建，具有法人实体资格的独立担保机构，进行市场化运作，企业化管理，不以盈利为主要目的。在848家信用担保机构中，政策性担保机构为614家，占72.4%。它是市场经济体制和经济全球化形势下各国政府扶持中小企业发展的通行作法。目前，我国省、市、县三级大多都建有中小企业信用担保机构，据调查，在某些县域内的乡镇一级也有相当数量的信用担保机构。除个别地区按照部门隶属关系分别设立几个中小企业信用担保机构外，各地区一般只设立一个中小企业信用担保机构面向辖区内的中小企业提供担保服务；二是互助性担保，即由中小企业自发组建的担保机构，一般以民间出资为主，只为入会会员提供担保服务，不以盈利为目的。在848家信用担保机构中，实行会员制的担保机构为194家，占23%。从实践情况看，互助性担保机构一般建在区县，主要是在当地政府大力推动下，由地方工商联、私营协会或私营企业等自发组建；三是商业性担保，一般以企业、个人为主出资组建，多设立为有限责任公司形式的企业法人，也有设立为个人独资、合伙企业形式的，其业务范围较广，不限定为中小企业融资服务，以盈利为主要目的。在848家信用担保机构中，商业性担保机构尽管只占5%的比例，但是，近年来开始大量涌现，发展迅速。-3-72%23%5%政策性担保机构互助性担保机构商业性担保机构图3：各类信用担保机构占比结构由此可见，我国中小企业信用担保体系已初步形成，并对缓解中小企业融资难，推动区域经济的发展发挥了重要作用。然而我国的中小企业信用担保体系应如何科学构建以及规范性运作却仍在探讨中。二、多元化中小企业信用担保体系：现实的选择对于我国应当建立什么样的中小企业信用担保体系，政府和学术界已经进行了大量的探讨。1999年，原国家经贸委首次发布了对中小企业信用担保具体规范的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，初步设想按照“支持发展与防范风险相结合的原则，政府扶持与市场化操作相结合的原则，开展担保与提高信用相结合的原则”，建立“一体两翼三层”的中小企业信用担保体系：“一体”指试点模式的主体，即政府试点设立的专业担保机构；“两翼”指在城乡社区中以中小企业为服务对象的互助担保机构与商业担保机构；“三层”指担保体系中的国家（中央）、省级、地市级（城市）三个层面。2002年制定的《中小企业促进法》第十九条规定：“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系。”至此法律明确担保体系扩展到县级，担保体系也相应变为“一体两翼四层”。在实践中，地方政府一般偏好以商业性担保为主体组建担保体系，认为建立信用担保机构扶持中小企业，政府只是引导作用，信用担保体系应以民间资金为主体，完全实行市场化操作。同时，一些学者也提出了大量的构想，如李扬、杨思群等(2001)提出应由中央政府和地方政府共同出资组建单一的政策性信用担保体系，并制定统一的基金运作规范。苏旺胜、施祖麟-4-等（2003）提出以互助性担保机构为主体，以地区和市级、省级与全国三级再担保机构为支撑，建立我国信用担保体系。从世界各国或地区的情况看，除了意大利等少数国家建立了以互助性担保为主的担保体系外，一般建立以政策性担保为主面向中小企业的信用担保体系。大致可分为三类：一是美、英等采用的模式。这些国家以发达的市场机制为依托，中小企业信用担保资金由政府全额拨款，专门的政府机构直接管理运作，但是像项目考察、信用评估、担保费的收取乃至坏账的追偿等银行已经具有的职能，政府机构不再重复设立，这从整个社会看是一种高效的制度安排。例如，美国执行信用担保职能的机构是美国小企业局（SmallBusinessAdministration，简称SBA），是独立的联邦政府机构，给小企业提供资金援助是其四大主要职能之一，其小企业贷款担保计划的基金由联邦政府直接全额出资，国会预算拨款；二是日、德等采用的模式。在政府机构的监管下设立专门的信用担保机构负责运作，除以政府为主出资外，金融机构和社会团体等也参与出资，在全国若干区域内设立独立的法人单位，并建立联合会进行自律和协调。例如，日本按行政区划都、道、府、县分设有52个信用保证协会（CreditGuaranteeCorporations，简称CGCs），分别在规定的业务区域内独立完成保证业务，均具有法人资格，并共同出资成立了全国信用保证协会联合会，负责协调及同政府机构的联络等；三是韩、台等采用的模式。也是在政府的监管下设立专门的信用担保机构负责运作，除以政府为主出资外，金融机构和社会团体等也参与出资，但在整个区域内只设一家主要信用担保机构，然后广设分支机构，贴近中小企业进行服务。例如，韩国信用保证基金(KoreaCreditGuaranteeFund，简称KCGF)的总部设在汉城，由14个厅和11个处组成，拥有5个地区性总部，下辖遍布全国的82家分支机构。然而，基于我国目前情况看，我们认为多元化中小企业信用担保体系符合我国的国情。首先，我国中小企业是个数量众多、分布广泛、行业结构复杂的经济群体。从它们的形成过程看，改革开放初期至以后一个阶段形成的乡镇企业、联合企业，目前仍是中小企业的主体；其它还包括国有企业根据“抓大放小”的方针通过承包、租赁、售卖、重组等方式释放的一批国有中小企业改制形成的其它类型企业；《公司法》实施以来各类自然人、法人设立的有限责任公司、股份有限公司和外资企业；历史遗留下-5-来的一部分国有控股中小企业。同时，随着中小企业的快速发展，其产权越来越复杂，包括了混合所有制、股份合作制，个体、私营经济，国有、集体企业改制企业等。涉及的领域也越来越复杂，不仅有第二产业，还有第一产业、第三产业，不仅涉及轻纺工业，而且开始进入重工业，部分开始涉足公用事业、基础设施、社会事业领域。显然，量大面广的中小企业需要多元化中小企业信用担保组织为其服务。第二，中小企业融资缺口较大，融资渠道不畅。据中国人民银行2003年8月的调查显示，我国中小企业外源融资的98.7%来自银行贷款，股票、公司债券发行等直接融资只占外源融资的1.3%，银行虽为中小企业融资的主要来源，但我国银行总体上是为大企业、大项目服务的，中小企业、特别是小企业的贷款十分困难。因此，中小企业面临比较明显的“权益资本融资缺口”和“债务资本融资缺口”。特别是2004年随着国家实施适度从紧的宏观调控政策，上半年非国有企业（乡镇、个私、三资）的短期贷款出现负增长，同比减少2.4%，占全部短期贷款的比重仅为14.6%。其中，乡镇企业和个体私营企业均出现负增长，分别减少3.3%和35.3%，只有三资企业增长15.8%，三者分别占全国短期贷款中的比重为9.2%、1.2%和4.3%。中小企业所获得的金融资源与其在国民经济和社会发展中的地位作用极不相称，融资难已成为制约其发展的“瓶颈”。因此，解决中小企业融资难、担保难问题是一项艰巨的任务，单一的中小企业信用担保机构难以有效满足中小企业融资以及担保需求。第三，社会信用环境欠佳，中小企业信用度有待提升。社会信用环境是决定信用担保机构稳健运营的一个重要因素，当前社会不正常的信用关系和不规范的信用行为，制约了担保行业的稳健发展。特别是我国中小企业整体形象较差，先有乡镇企业贷款的大量坏账，后有企业借改制、破产之机大规模逃废银行债务，恶化了中小企业的整体信用形象，成为制约中小企业发展的突出问题。这样一种信用状况下，一方面造成信用担保机构经营风险与成本的大幅增加,另一方面也表明在既要防止金融风险,又要切实疏通中小企业的融资渠道的要求下，要想培育和提升众多中小企业的信用度，多元化中小企业信用担保体系的构建是一种必然的选择。最后，与政策性担保相比，互助性担保和商业性担保具有比较优势。特定区域的互助性担保机构能充分利用人缘与地缘优势，成员之间联系密切，相互熟悉，能够有效解决信息不对称问题。其次，无须建立复杂的运行机制和信用评价机制，具有比较-6-成本优势。同时，非盈利的性质决定担保费率相对较低。因此，中小企业互助性担保有自己明显的运行特色，并不与政策性担保相冲突，即使将来政策性担保体系日益完善，互助性担保仍有存在的必要；商业性担保基本由政策性担保带动发展起来，因此，商业性担保一般都兼有中小企业信用担保的业务，因此，在我国目前中小企业普遍融资较难、政策性担保机构资金实力有限的状况下，商业性担保机构利用自己对小企业比较熟悉，运作效率较高的特点，对解决中小企业融资困难也发挥了重要职能作用。三、多元化中小企业信用担保体系的模式选择及其框架按照《中小企业促进法》和国家推动建立社会信用体系的总体要求，充分立足于我国国情，并紧紧围绕我国经济体制改革的现状与发展趋势，借鉴发达国家或地区信用担保的成功经验，我们的总体设想是在我国有计划、有步骤地建立以政策性担保为主体，互助性担保为辅助，商业性担保积极参与，能够有效控制、分散和化解风险的多元化信用担保体系。（一）政策性担保：中小企业信用担保体系的主体政策性担保通过专业化的信息搜集与处理能准确找到“最有希望的人”作为担保对象，通过提供使自己承担大量风险的信用担保方式建立信用链条，减少资金供给者的交易风险，使交易的渠道通畅，从而优化信贷资源的配置，带来最终社会经济绩效的改进。由此可见，政策性担保基金规模不能太小，也不易过于分散，只有达到一定规模，才能抵御风险。我国中小企业信用担保已试点多年，政府出资金额也已达到相当规模，在没有国家配套资金的情况下，各地仅中小企业信用担保资本金就已稳定在120亿以上(见图4)。因此，应当适时考虑重新整合政策性担保机构，以发挥其更大的效力，逐渐达到疏通中小企业融资，提高中小企业竞争力的最终目的。考虑到我国不同省份之间差异过大，我们认为政策性担保机构应以省辖区（含自治区、直辖市，下同）为单位组建，重新整合各级财政出资的中小企业信用担保资金、住房置业担保资金以及下岗失业人员小额贷款担保资金，共同组建一支专业担保基金，采用事业法人经营形式。省级担保机构基本不参与具体担保项目的决策过程，主要