大公地方政府信用评级方法

大公地方政府信用评级方法根据我国的《预算法》、《担保法》等法律法规，地方政府不得列赤字、向银行借款或发行债券，也不得为企业融资提供担保。但随着经济的持续增长和城市化水平的不断提高，各地基础设施建设等投资规模不断扩张，地方政府客观上需要通过债务融资来解决短期内财政资金不能满足基础设施建设等投资需求的矛盾。事实上，近年来各级地方政府都在直接或间接地、公开或隐蔽地举借债务或为地方企业融资作担保。目前我国经济和政治制度仍处于快速变革时期，财政体制还不完善，使不同地区、不同级别政府的财政收支状况有很大不同，政府信用水平也存在明显差异。因此，地方政府信用评级对于保障政府债务的债权人利益，维护我国经济社会的稳定发展具有重要意义。目前我国地方政府对经济资源的配置、企业经营管理的自主性、甚至企业的偿债能力和意愿都有重要影响。同时，政府的信用在社会信用中具有示范效应，是社会信用的核心。作为经济社会大部分规则的制定者，政府部门必须作诚实守信的表率，从而取信于民。如果一个地区的政府缺乏公信力的话，很难相信这个地区的债务人会有良好的信用。因此，地方政府信用评级对于地区内企业信用评级具有重要的参考价值，对于金融机构把握地区信用风险、在地区间合理配置资源具有重要意义。一、地方政府信用评级的整体思路地方政府信用评级，就是对地方政府偿还其债务的能力和意愿的评价。地方政府对债务的偿还能力主要由其财政收支状况和债务负担决定；地方政府治理的水平对于保持地区社会经济稳定发展、应对突发事件、防止道德风险，保证债务的按期还本付息具有重要意义。因此，地方财政状况、地方政府债务和地方政府治理三个方面直接决定了地方政府信用。由于目前我国地方政府的实际财政收支和债务状况很不透明，地方政府的治理水平和道德风险更是难以准确衡量，因此大公在分析以上各方面因素的基础上，将历史的信用记录作为地方政府信用风险等级的重要参考。此外，地区经济环境，包括经济发展水平、产业结构特点等对地方财政收入有直接的决定作用，对地方政府的财政支出压力和债务规模也有重要影响。而这两个方面又都与宏观经济状况密切关联，因此宏观经济环境也是地方政府信用评级的基本考察内容。总之，大公地方政府信用评级是按照一定的方法和程序，以我国各级地方政府为评级主体，在综合调查、了解和分析的基础上，对影响地方政府信用等级的财政收支、政府债务、政府治理等主要因素进行充分研究、对地方政府整体信用风险大小进行综合评价，对其未来的信用风险变化趋势进行预测评估，并以特定的等级表示其风险大小。大公地方政府信用评级基本框架如图1所示。图1大公地方政府信用风险评级框架地方政府信用等级宏观经济环境地方政府治理地方政府债务地方财政状况地区经济环境地方政府信用记录二、地方政府信用风险的影响因素分析１.宏观经济环境（１）宏观和区域经济运行宏观经济环境是任何形式的经济体赖以生存的基础，宏观经济状况反映经济增长和社会投资、消费和进出口趋势，直接决定了地区、行业和企业的运营环境、进而影响各级政府的税收等财政收入。大公分析宏观经济运行的基本状况，主要考察GDP增长情况，以及社会投资、消费和进出口等变化趋势。把握宏观经济周期对各大行业、各类企业的影响是宏观经济分析的重要方面，包括一、二、三次产业结构和各主要行业的发展情况，产业结构调整方向等。（２）宏观经济政策宏观经济分析的另一个重要方面是对宏观经济政策的分析。宏观经济政策包括财政和货币政策、税收政策、产业和区域发展政策等，通过对这些政策的分析来预测宏观经济和产业发展、财政收入和支出的增长趋势和结构变化等。政府根据宏观经济形势采取的财政政策和货币政策，对各行业和地区经济运行将产生较大影响。分析财政和货币政策的现状及变化趋势。一般来说，紧缩财政和货币政策容易导致投资和消费萎缩，经济增长速度放缓；扩张的财政和货币政策促进投资与消费，对宏观经济增长有显著的促进作用。但不同的行业和地区受政策影响的程度有很大差别，需要具体分析。财政和税收政策还直接影响政府的财政收支。扩张的财政政策将导致财政支出规模的加大，包括政府对基础设施等投资力度的加大，以及中央对地方转移支付的增加。税收政策包括税收的范围、结构和税率等，对财政收入有直接的决定作用，同时各行业和地区税负的变化也在很大程度上影响行业和地区的发展。产业政策对许多行业的运行和发展起着举足轻重的作用。国家重点支持的行业在政策有效期内发展条件优越；而国家限制的高耗能、高污染行业则发展空间较小。国家的区域发展政策包括国家经济社会发展的区域布局、产业布局和发展规划等。产业和区域政策与财政投入有密切关系，包括中央对各地区财政支持的力度、各行业各地区的税收等优惠和扶持政策、政府投资方向等。２.地区经济环境（１）资源禀赋及地区在国家或区域发展战略中的地位大公从两个方面来考察评级主体所辖地区经济社会的增长能力和发展潜力，一是地区资源禀赋，二是地区在国家或区域经济社会发展战略中的地位。资源禀赋指的是地理位置、自然资源、环境生态等对地区发展有重要决定作用的因素，其中自然资源包括水资源、煤炭、石油、天然气、黑色金属、有色金属、非金属等矿产资源，当地土地资源及供应状况等；环境生态主要包括生态保护和环境污染等状况。公路、铁路、机场、港口、电力等基础设施是经济快速发展的前提和保证，也是需要考察的重要因素。地区在国家或区域经济社会发展战略中的地位决定了国家对地区经济发展的各项优惠政策以及当地政府得到中央或上级政府支持的力度，包括地区经济社会发展潜力、所处地理位置、与周边经济交往情况以及对周边地区发展的辐射带动作用、在国家或区域发展规划中的作用等。（２）经济发展水平地方政府的税收等财政收入规模取决于当地的经济总量和交易活跃程度，地区经济发展水平直接决定了地方政府的财政收入。评估经济发展水平可考察该地区3-5年的GDP、工业增加值等定量指标，包括总量和人均指标；城乡居民人均可支配收入、城镇化率也是地区经济发展水平的重要衡量指标。地区经济开放程度和资本市场发展状况是反映经济发展水平的重要方面。衡量经济开放程度可考察地区经济的国际化程度和招商引资情况，包括外贸依存度、外资占GDP比重、外商直接投资额度(协议与实际利用)等指标。衡量资本市场发展状况可考察上市公司数量、地区内企业直接融资规模及占比等。地区经济增长情况决定了地区经济的发展趋势。考察GDP增长率、固定资产投资、社会消费品零售额和进出口等定量指标，结合地区经济发展水平、资源禀赋、在国家或区域发展战略中的地位和相关政策措施，分析和评估地区经济增长趋势。（３）产业结构产业结构是需要重点考虑的因素。产业结构不但是决定地区整体经济效率和发展态势的重要因素，还是税收的直接影响因素。通常来说，农业对税收的直接贡献很小，发达的第二和第三产业将直接增加税源，从而有效增强地区财政实力。我们需要了解地区经济构成中，重要行业和重要企业所占的比例以及它们面临的主要风险。行业集中度过高或严重依赖于少数大型企业的地区具有较高的财政风险，因为一旦出现了对这些行业或者企业不利的因素，地方财政收入就可能大幅减少。在分析地区经济构成时，我们首先分析当地第一、二、三产业对GDP的贡献比例。其次，考察地区GDP和税收贡献在地区内排名前10-50位主要企业的情况。在此基础上，结合宏观经济和行业运行情况，分析各大行业和主要企业的发展趋势。（４）制度环境制度环境对一个地区经济社会的发展有重要影响。我们首先考察政策对当地经济发展的促进作用，定性分析地方政府经济政策对经济发展的作用和影响，地区经济发展规划是否合理可行。其次，我们将分析当地政府对经济的干涉程度。通过研究地方政府审批与管制程序，包括企业项目审批、行业准入、监管等，对企业创办难易度、行业准入限制度，以及地方保护主义倾向等方面进行定性分析。第三，我们需要分析当地的司法环境，包括产权保护力度、执法效率和执法的公正度等。３.地方财政状况（１）地方财政运行机制目前我国是中央、省、市、县、乡5级财政的体制。《预算法》只明确划分了中央和地方财政之间的收入和支出范围，省及省以下各级财政之间的收入和支出范围由省政府确定，或者由省政府授权下级财政决定。这种财政收支范围划分机制使级别越高的政府越有优势，财政收支状况也越好，但不同区域的情况有所差别。因此，考察地方政府财政状况首先要了解本级与上下级财政的收入和支出划分范围。收入范围的考察主要是税收的划分，即中央地方共享税和地方税中划归本级政府的种类和比例。支出范围的考察主要是本级政府的事权范围，如社会保障、农村教师工资等非建设性支出是否由本级财政负担以及负担的比例。政府间转移支付对财政收入和支出有重要影响。考察本级政府与上下级政府间收支分配机制和转移支付情况，分析上下级政府财政对本级财政的影响。此外，对基金预算和预算外资金的有关管理制度也要加以考察。在以上分析的基础上，判断本级政府的财权和事权的匹配程度、收支的弹性大小等。（２）地方财政运行情况地方政府的偿债能力包括财政收支规模以及收支平衡能力等方面。首先对所在地区的财政情况做简要分析，包括汇总下级财政的本地财政状况和上级政府管理范围内的区域财政状况，作为分析本级财政能力的参考。本级财政收支状况是本级政府财政实力的直接反映，是信用分析的重点。以下分析都以本级财政为对象。分析最近3-5年本级财政总收入（或本级财政总支出，总支出与总收入应保持平衡）的总额和人均值及其增长情况；财政盈余是衡量本级财政收支平衡状况的重要参考指标。考察本级财政总收入在区域或全国的排位情况。本级财政总收入占本地财政总收入（本级和以下各级财政收入之和）的比重代表了本级政府获得当地财政收入的能力，反映了本级政府对财政资源的控制能力，定量指标有：本级财政总收入/本地财政总收入和本级财政总收入增长率/本地财政总收入增长率。但财政收入的分配与财政体制和政策有关，需要关注政策可能的变化。预算执行情况需要加以关注。对比分析地方政府年初的财政预算和年末的财政决算差异。两者差异越小，反映地方政府对财政收入的预测能力和财政支出的控制能力越强，财政管理水平也越高。如果两者出现较大的差异，需要具体分析其原因。（３）财政收入分析财政收入决定了财政实力，直接关系到本级政府的信用水平。财政收入与当地经济发展水平和产业结构密切相关。结合地区经济环境分析，对最近3～5年本级财政收入的增长情况、收入结构、以及各种指标在区域或全国的排位情况进行分析，并对收入的质量、增长速度和增长潜力的可持续性进行判断和预测。本级财政总收入包括一般预算总收入、基金预算总收入和预算外收入。一般预算总收入具有较强的稳定性；基金预算总收入中的土地出让收入是地方政府的重要收入来源，但受土地市场的影响稳定性较差；预算外收入占比较小，并且其收入范围将随着财政体制改革的推进不断缩小。因此可以将一般预算总收入/财政总收入作为本级财政稳定性的指标，其中本级财政总收入＝一般预算总收入＋基金预算总收入＋预算外收入一般预算总收入包括一般预算收入、上级转移支付、国债转贷收入和上年结余，该部分收入体现了本级政府的财政实力。一般预算总收入中一般预算收入来自税收和其它收费，是最稳定的部分；上级转移支付要受上级财政收入和分配政策的影响，但一般也会稳定增长；国债转贷收入和上年结余不确定性较大，但该部分占比较小。从偿债资金来源的角度来看，本级财政可支配财力是需要重点关注的指标，因为上级政府转移支付中有指定用途的专项转移支付不能用于债务偿还。一般预算收入中的税收收入有国家法律作保障，随着地方经济的发展将稳定增长，该部分收入是财政收入中最可靠的部分。非税收收入虽然也会随经济增长而增长，但该部分收入取决于政府的政策法规，具有一定的不确定性。因此，税收收入/一般预算收入是衡量财政收入稳定性的重要指标。产业结构与税收结构的关系需要重点分析。按照目前我国实行的分税制，地方政府的主力税种有增值税和营业税的25%、地方企业所得税（不含金融企业，地方银行等金融企业所得税上缴中央）和个人所得税，此外还有城市维护建设税、契税、房产税等。其中增值税主要取决于工业增加值，因此第二产业是税收的重要保障。营业