基层治理体系与治理能力现代化的路径探索

基层治理体系与治理能力现代化的路径探索作为xx省“党建引领基层治理体制机制创新”首批试点县市，xx市认真贯彻落实《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》和党的二十大精神，抢抓基层治理体制改革机遇，不断深化共同缔造推进党建引领基层治理体制机制创新，通过健全基层治理单元，优化基层治理结构，完善基层治理机制，破解基层治理单元单一、群众参与动力不足、社会治理活力不够的难题，着力构建党委领导、党政统筹，群团组织多方联动，经济、社会组织积极协同，人民群众广泛参与的“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的基层治理格局，有效释放了基层治理活力，显著提升了基层治理效能，为深入推进党建引领基层治理体制机制创新探索出“xx路径”。一、“三基单元”：纵向贯通，健全基层治理体系基层治理是国家治理的基石，既是政府治理的基础性层级，也是社会自我治理的基础层面，承载着政府治理和社会治理的多重功能。xx市聚焦基层治理体系现代化的基本要求，坚持以党的领导有效落实、群众基本需求有效满足、矛盾纠纷有效化解、基层群众自治有效开展为依据，构建以村（社区）为基本单元、村民小组（小区）为基础单元、湾落（楼栋）为基点单元的“三基单元”体系，推动组织纵向延伸、横向扩展，全面打造“三基单元贯通一体”的基层治理体系。（一）纵向延伸，拓展单元治理深度建强党的领导体系。党建引领是推进基层治理体系和治理能力现代化的根本路径。在基层治理体系中，党组织处于领导地位、发挥领导作用。加强基层治理，必须坚持党的领导、加强党的建设，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众的坚强战斗堡垒。xx市着眼于增强基层党组织的政治功能和组织功能，建强党组织的领导体系，推动党组织向最基层延伸，探索建立五级领导体系。在城市，建立“社区党委―小区（片区）党支部―楼栋（巷道）党小组―党员中心户―党员”组织架构；在农村，建立“村党支部（党总支）―村民小组党小组（党支部）―湾落党群服务站―党员中心户―党员”组织架构。通过将党的基层组织延伸到底，建立了直达家户的工作体系，夯实党建引领基层治理的组织基础，为城乡社区治理提供坚强保证。健全自治组织架构。健全基层群众自治制度是实现党的领导贯穿基层治理的重要载体，也是基层治理现代化的必然要求，不仅要体现国家治理现代化的目标要求，还必须与时俱进，体现社会发展的要求。随着现代化的推进，社会需求日益多元化、差异化、精细化，建设充满活力的群众自治要求建立多层级、多功能的自治体系。xx市聚焦激发群众自治动力、释放群众自治活力的目标，探索完善群众自治组织架构。在城市社区建立“居民委员会―小区（片区）―楼栋（巷道）―联户长―居民”自治体系；在农村建立“村民委员会―村民小组―湾落―联户长―村民”自治体系。通过各层次的自治单元和组织体系，实现多功能自我治理。健全社会服务体系。有效的社会服务是弥补基层治理短板的重要依托。群团组织拥有为数众多的会员，代表不同的社会力量，集聚了丰富的社会资源，既是党和政府密切联系群众的桥梁纽带，也是基层社会治理的重要力量。xx市注重完善群团和社会组织体系，在乡镇以下探索建立“村（社区）组织联合会―小组（小区）组织分会―湾落小组―会员”的组织架构。比如，xx市建成“434”群团组织体系，工会建立“村（社区）工会联合会―工会分会―工会小组―会员（职工）”四级组织架构；共青团建立“村（社区）团支部―团小组微联盟―团员（青年）”三级组织架构；妇联建立“村（社区）妇联―妇女小组―妇女微家―妇女”四级组织架构。通过增强群团组织、社会组织、经济组织的纵向覆盖范围，让每家每户都生活在组织之中，以组织力量增强社会的自我治理力量。（二）横向扩展，拓宽单元治理广度做强基本单元。当前，村（社区）不同程度存在治理行政化、组织软弱化和服务悬浮化等困境，制约基层治理效能的提升。对此，xx市进一步丰富和扩展组织体系，做强村（社区）基本单元。一是完善村（社区）治理服务平台。一方面，加强政务服务阵地建设，建立20个村级便民服务示范站，布设16台政务自助服务一体机，方便群众自主完成居民参保登记等1742项政务服务；另一方面，加强社会治理平台建设，在村（社区）综治中心设立群众接待窗口、综治网格中心工作室、矛盾纠纷调解室、社会心理服务室“三室一窗”。二是完善村（社区）自治组织体系。建立健全由村（社区）党委、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会构成的“三委一体”自治组织体系，在各村（社区）建设党群综合服务中心、新时代文明实践站等场所，为深化自治实践搭建平台。三是完善村（社区）群团组织体系，全面建立由团支部、工会联合会、妇女联合会和商会分会等构成的群团组织体系，为深化群团工作提供载体。四是完善村（社区）社会组织体系，以建制村不少于10个、社区不少于20个的标准，建立健全社区事务类、公益慈善类、生活服务类、文体活动类社会组织体系，为社会互帮互助提供渠道。做实基础单元。长期以来，村民小组（小区）治理不同程度地存在虚化、弱化的困境，缺少有效的治理抓手。对此，xx市聚焦小组（小区）上传下达定位，因地制宜健全治理组织体系，做实小组（小区）基础单元。一是优化小组（小区）自治组织体系，建立健全由村民小组党小组（小区党支部）、村民小组组长（网格、业委会）构成的基础单元自治组织体系，有效化解小组一级治理虚化的困境。二是优化小组（小区）群团组织体系，全面建立由团小组、工会分会、妇女小组和商会分会等构成的基础单元群团组织体系，有效解决小组一级治理弱化的问题。三是优化小组（小区）社会组织体系，根据地缘、趣缘、业缘等特点，建立健全卫生理事会小组分会、广场舞协会小组分会等构成的基础单元社会组织体系，有效化解小组一级活力不足的难题。做优基点单元。由于居住相近、习惯相似和彼此熟悉等条件，湾落（楼栋）成为开展微治理、微循环的理想选择。xx市明确将湾落（楼栋）作为群众自治的具体抓手，通过建立健全微治理组织体系，做优湾落（楼栋）基点单元。一是建立湾落（楼栋）自治组织体系，建立健全由湾落（楼栋）党员中心户（党小组）、湾落联户长（楼栋长）和湾落理事会构成的基点单元自治组织体系，由湾落（楼栋）群众推选“两长+N员”队伍，为湾落实现微治理搭建平台。二是建立湾落（楼栋）群团组织体系，因地制宜建立由团建微联盟、湾落工会小组、妇女微家等构成的基点单元群团组织体系，为群团融入微治理提供载体。三是建立湾落（楼栋）社会组织体系，建立健全由湾落理事小组、湾落评议小组、湾落兴趣小组等微组织构成的社会组织体系，为社会组织参与微治理提供渠道。（三）功能互补，健全基层治理体系基层治理体系现代化是基层治理能力现代化的前提和基础。xx市聚焦基层治理体系的系统性建设，在村（社区）、村民小组（小区）、湾落（楼栋）三个层次上建立各级各类党组织、自治组织、群团组织和社会组织，在村（社区）层面，发挥思想政治引领、政务服务承接、维护和谐稳定的功能，建成政府治理和群众自治的结合点；在村民小组（小区）层面，着重落实议事协商沟通、矛盾纠纷化解、信息上传下达等功能，建成网格化管理、精细化服务的承载点；在湾组（楼栋）层面，着力实现群众自我管理、自我服务、自我教育的功能，建成邻里守望、共建家园的连心点。由此构建组织纵向延伸、横向扩展的“三基单元”体系，在党组织领导下，推动不同治理主体权力（权利）、责任和利益统一于基层治理大局（见图2）。目前，xx市已在194个建制村全覆盖成立786个村民党小组，在27个社区全覆盖成立了154个小区（片区）党支部，培育自治组织404个、社会组织3184个，使各级各类组织体系覆盖每一位群众，切实把组织体系深深扎根在人民群众之中。二、“六级联动”：互动共治，提升基层治理能力基层治理是党委领导下的政府治理和社会自我治理的结合，单一的政府治理或单一的社会治理均难以解决快速发展和变化的复杂社会治理问题。在健全治理体系的基础上，xx市坚持以共建共治共享的理念和方法推进行政体制改革和治理机制创新，着力构建“市―乡镇（街道）―村（社区）―村民小组（小区）―湾落（楼栋）―农户”六级联动治理格局，通过多层级、多主体的互动联动，提升基层治理能力。（一）深化乡镇行政体制改革，增强联动治理权能深化乡镇管理体制改革，构建权责匹配体系。在基层治理体系中，乡镇一级政权在贯彻上级决策、解决群众困难方面发挥着重要作用，是党治国理政的坚实基础。在推进基层治理现代化的新阶段，加强基层政权治理能力建设，不仅要增强乡镇的行政执行能力，还要增强为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力和平安建设能力等综合能力。但面对基层治理现代化的要求，乡镇政权治理也普遍面临着责大权小、事多人少的困境。xx市以增强基层治理权能为目标，探索推进乡镇管理体制改革。一是优化机构设置。按照优化协同高效原则，在乡镇统筹设置“六办五中心”，进一步增强乡镇管理社会和服务群众的能力。二是优化人员编制。将市直延伸派驻在乡镇的102名在编人员下放给镇级管理，镇级事业编制总数由31名增加至285名，增幅达254名。深化乡镇财政体制改革，充实乡镇财力基础。为让乡镇有财力、有能力解决群众急难愁盼问题，xx市推动收入和财力向乡镇（街道）倾斜，使镇级财权与事权相匹配。一是财力下沉，调整市镇税收分享比例。xx市将镇级税收超收部分由原来市镇6:4分成调整为4:6分成，建安税由原来100%归市直调整为属地分两成，进一步推动财力下沉。二是壮大税源。xx市将4606个纳税户下划给乡镇（街道）统一管理，进一步增加基层财力。据统计，xx市xx年下划税收收入亿元，各乡镇（街道）财力达到亿元（同比增加8000万元）。深化基层服务体制改革，提升政务服务能力。为增强群众政务服务获得感和满意度，xx市大力推动服务平台下沉，推进服务事项就近办、就地办、就便办。一是规范政务服务事项清单。按照政务服务标准化要求，依据“前台综合受理、后台分类审批”工作模式，科学厘清下沉公共服务事项。目前，已梳理下沉办理事项482项，其中镇级358项、村级124项。二是配强政务服务工作人员。镇级层面，各乡镇（街道）按照定人、定岗、定责的原则，根据实际统筹安排综合窗口工作人员，配齐配强政务服务工作人员；村（社区）层面，充分利用村（社区）“两委”、网格员、下沉党员干部等力量，完善优化“一厅N点”自助服务体系，拓展村级政务服务团队。三是完善政务服务办理流程。借助政务自助服务一体机和人工窗口，深度开展“枝心代办”服务，通过驻窗人员指导和全程代办，以“掌上”“指尖”远程方式办结988个政务服务事项，把便民服务窗口搬到群众家门口。深化人员力量下沉创新，充实基层共治力量。为缓解基层工作任务与工作力量不相称的现实困境，xx市深入推动上级工作人员下沉，充实基层治理力量。一是推动社区包联。依托“双报到、双报告”、非领导职务干部担任治理顾问和选派选调生到社区等制度，扎实推进机关企事业单位和在职党员干部下沉社区参与基层治理，探索实施“群众点单、社区派单、单位（党员）接单”服务路径，有效提升社区服务水平。二是推进驻村帮扶。持续向重点村选优配强第一书记和驻村工作队，落实“领导包片、单位联村、干部驻村包户”工作机制，深化医疗、科技、教育等领域“组团式”帮扶，通过开展项目共建、结对认亲、志愿服务等多样化服务模式，切实发挥驻村人员帮扶作用。三是开展“上派下挂平交流”。依托仙女镇自主探索经验，在全市范围内开展市、镇、村年轻干部“上派下挂平交流”，每半年选派至少30名市直单位年轻干部到镇级挂职锻炼、跟班学习，适时提拔交流市直单位年轻干部到镇级任职，增强基层治理活力。（二）创新基层治理机制，增进联动治理动能创新民意表达回应机制。为及时回应群众关切、解决群众诉求，xx市深入创新实施民意表达回应机制。一是“两代表一委员”联络机制。xx市通过“党代表接待日”“一线协商·共同缔造”等载体，要求“两代表一委员”定期联系服务群众，按照“自下而上、分级负责、分类处置、协调解决”的原则，确保群众诉求有效落实。目前，xx共有各级“两代表一委员”1984人，可联系万户（每人联系约20户），占全市总户数的36