党建引领城市基层群众自治制度效能转化的机制

党建引领城市基层群众自治制度效能转化的机制一、问题提出基层群众自治制度是中国的基本政治制度。依照宪法和法律，城市居民选举成员组成居民委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定城市居民委员会是“基层群众性自治组织”。长期以来，城市社区居委会受自上而下与自下而上的双重压力。一方面，在属地管理的框架内，居委会仍易受行政力量支配，承接大量行政事务，自治属性受到行政属性挤压。另一方面，一些城市的社区规模偏大，各地涌现了大量人口密集的万人社区，有的社区人口甚至超过十万人；社区内部小区异质性强，老旧小区、商品房小区、保障房小区、单位小区、安置小区等小区比邻，小区间利益结构各异、问题多样。通常情况下，居委会由5-7人组成，平均对接居民约8000人，面临巨大的挑战。如何将基层群众自治制度的制度优势转化为治理效能，成为基层治理面临的重要课题。“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。在我国，“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。事实上，自中国共产党十八大以来，基层党组织越来越被强调在社区中发挥战斗堡垒作用。多年来，党建引领成为各地推动基层治理的重要机制。因此，在理解基层群众自治的过程中，必须重视党建引领在其中的作用。近年来，xx市xx区社区居民以院落（小区）为单位，在党建引领下设计自治章程、搭建自治体系，小区事务由居民自我决策、自我管理，形成了党建引领院落自治的社区治理模式，这为建立“党建引领基层群众自治制度效能转化机制”提供了很好的观察窗口。本文将对xx区的实践展开分析，理清社区在党建引领下撬动居民参与、转化基层群众自治制度治理效能的机制。二、文献回顾与研究方法目前，学界关于基层群众自治及其效能的研究逐渐从理论探讨走向经验分析，学者们分别从三个维度分析促进群众自治的影响因素：其一是从权力关系维度看到“国家主动赋权社区、培育社区自治能力”。有学者提出国家介入论，即有效的国家介入能够为公民之间互动交往创造良好的环境。有学者则看到，社区自治组织与国家组织可以互嵌、共生，社区自治不等同于国家权力的完全退场，政府要强力支持，引导松散的社会力量展开自治活动、完善社区治理体系，有意识、分步骤地向社会放权、授权，培育社区内部的管理能力与外部的协作能力。其二是从行为主体维度看到“党建引领与居民自主性对促进社区自治的作用”。一方面，学界对基层党组织推进社区自治的关注逐渐增多，基层党组织基于意识形态上与“人民群众的血肉联系”来培植社区居民的政治认同，通过权威制度以合理的规则程序调节行为体之间的关系，或者运用组织资源合理开展嵌入、下沉与联动等行动，形成对社会再组织的过程；另一方面，增强居民及其组织的能动性被视为推动群众自治的要求，有学者主张增加社区居委会的自主性，提供居民自治生存和发展的土壤及空间，还有学者指出要重视培育居民的自主性、独立性、政治效能感以及克服居民的“理性无知”，从而提升基层群众自治效能。其三是从治理规模的维度看到“重构自治单元尺度是推动社区自治的必需选择”。早期就有学者将社区规模作为影响政治制度特征的一个变量。奥尔森指出规模与集体行动的关系，即“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。有学者提出要在社区内重构规模小、利益链接紧的自治单元，促进居民的集体行动。上述三个维度的研究通常拘泥于某个侧面，缺乏对当下社区现实的综合考量。例如，仅强调政府引导或赋权，社区自治容易异变、夭折，或依然被行政力量裹挟；仅强调居民自治意识与能力的培育，则往往流于形式，难以获得外部支持；一味重视重构社区空间，却不考虑治理成本制约，往往在实践中很难操作。党建引领是一个包含了重塑权力关系、培育主体与构建自治条件的综合性驱动因素，能与社区共同解决社会问题以降低公共服务成本。本文将综合研究党建引领如何推动基层群众自治制度转化为治理效能，分析其中蕴含的机制。为考察社区居民自治情况，调研团队走访了xx区13个街道、54个小区，分别与xx区社区发展治理委员会、区委组织部、民政局、住建局等政府部门、街道与社区负责人、社会组织、居民代表以及物业管理公司负责人等超过150人展开了深度访谈。同时，为测量基层群众自治的效能，本研究发放并回收有效问卷998份，文中出现的人名均作匿名化处理和编码。三、治理效能的三个维度与实践效果治理效能的评估需要有客观的衡量指标，界定治理效能的维度，是观察和评估实践的前提。（一）治理效能的三个维度既有研究指出，城市基层治理效能提升表现为：实现了民主决策公共事务、有效供给公共服务、及时化解社会矛盾以及充分激发社会活力等目标，是治理效率、效果与效益的综合体现。目前，学界还没有集中讨论基层自治制度的治理效能。从过程上看，基层群众自治制度涉及居民组织、居民参与与具体问题的解决三个层面，其治理效能的转化体现在以下三个维度：首先，居民组织体系建构。基于生活场景的再组织化，能够“实现群体需求的组织化表达与外在供给的组织化对接，最大限度地降低政府管控、动员的活动成本”。基层群众自治的前提是将居民组织起来，构建居民自组织体系。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》既规定了居民委员会自治组织的性质，也规定了居民小组的组织化形式。《中华人民共和国民法典》明确了业主组织在小区自治中的地位。除此以外，形形色色的居民自治组织承担着不同类型的居民自治功能。现代社区通常面临“陌生人社会”困境，居民大多是单独行动的原子化个体，个人意识强，集体共识却很难达成。良好的自治组织体系是基层群众自治的有效载体，居民通过组织化的集体行动提高社区治理的总体效率。其次，居民自主参与程度提高。社区居民作为组织化的治理主体参与社区事务，是治理权能的重要体现。基层群众自治的主线是居民参与，涵盖选举、决策、管理和监督的各个环节，涉及基层各类公共事务。居民参与既是一种基本的民主权利，又对公民身份、实现公民权利至关重要，每个居民对实现美好生活需求的手段和方式都有发言权。现实情况是，我国居民的社区认同与参与意识相对不强，居民通常是被动员起来配合社区居委会的工作。基层群众自治制度优势要转化为治理效能，要有不同领域、不同问题的居民参与，落实居民参与治理的权利与责任，居民从过去的被服务者、被管理者转变为积极参与者。其三，居民需求回应力提高。早期制度学派强调，制度结构需要具有回应参与者和回应环境约束的功能。基层群众自治的目的是为居民解决实际问题、满足居民的基本需求，这就需要提高对居民需求的回应能力。在传统的社区治理模式下，居民的需求通常依靠社区居委会和基层政府部门处理解决。面对复杂多样的居民诉求，政府和居委会的回应效率难以保证，而且会形成居民对传统组织的高度依赖。我国的基层群众自治制度与人民群众的切身利益密切相关，就是要直接反映人民的利益诉求，提升居民需求的回应力。（二）基层群众自治制度的效能借助上述三个维度，研究者评估了xx市xx区党建引领基层群众自治制度的效能。1.构建居民自治组织xx市xx区依靠社区党组织，在各小区成立党支部或委任党代表，组织居民民主选举自治组织。截至xx年5月，xx区共成立业委会337个，其他居民自治组织711个，除了居委会以外，其他类型的自治组织在小区覆盖率达到%。xx区还根据不同小区的条件，建立了两类居民自治组织：其一是在物业小区建成“业主自治+小区议事会”体系。《中华人民共和国物权法》规定物业小区应成立业主大会、业主委员会实行自治，然而，物业小区治理主体多元、小区共识难统一，不利于业主自治的开展。xx区的经验是，在组建业委会、业主大会的基础上，党支部（党代表）动员热心居民组成小区议事会，吸纳居委会、业委会、物管公司等参与议事，为业主大会决策提供协商共识。其二是无物管小区建成居民小组自治体系。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定居委会可设立下属委员会、居民小组等。在无物管小区，党支部发动居民选举成立民情议事会与居民自治管理小组。议事小组负责对小区内的重大事项进行民主协商、共同决策，并监督自治管理小组。居民自治管理小组（3人）从院落公共收益中收取一定酬劳，负责院落的门卫、消防、安全、账务、宣传和文化、公共秩序、环境卫生等工作2.带动居民自主参与随着居民组织化程度提高，xx区的小区内呈现出较好的居民参与氛围。我们对全国7677位居民的问卷调查结果显示（含xx区998份问卷），在xx区，%的居民表示自己积极参与小区内公共事务，其比例高出全国平均水平%。居民参与改善了对社区集体行动的态度，xx区%的居民对社区内组织的集体行动感到满意，其比例高于全国平均水平的%。xx区通过项目申报与公共服务资金配置以居民参与为前提条件。xx年，xx市印发《xx市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理使用办法》，在全国率先全面设立了城市社区居民自治经费。经过发展与调整，xx年，xx市出台《关于创新城乡社区发展治理经费保障激励机制的意见》，确立了社区专项保障资金与社区专项激励资金，由公共财政按“10万元+1500元/百人”的标准为城市拨付专项报账资金，经费按照“民事民定、自下而上”原则使用，在保障资金与专项资金的使用过程中，社区引导居民参与项目的整个过程，最大限度调动居民参与。3.提高居民需求回应力xx区在党建引领居民自治组织建设的基础上，力图实现“小事不出小区门，大事小区协调能做成”。在物业小区，居民问题经由党支部定期召开小区议事会协商，议事结果由业主大会决策后交付业委会、物业公司执行解决；在无物管院落，居民诉求则由民情代表收集、提交党支部审议，党支部确定议事主题，召集并主持院落民情议事会协商决策，最后，由居民自治管理小组执行、落实。对于居民自治组织难以处理的问题，则由党支部通过各级党组织自下而上递交民情专递加以解决。居民需求回应力提高，居民生活满意度也随之提高。问卷调查显示，xx区居民对小区物业服务的满意比例达到%，对社区管理与服务的满意比例达到%，分别超过全国居民平均满意度的%与%。有社区居民反映了自治组织化解社区治理矛盾的实例：A小区前年一楼有个商铺，做骨灰盒生意，楼上的业主全部造反。民政、政法委、街道都去做工作，做不通，业主坚决不干。社区党委把居民业主、商铺、物业公司约起来，多次开议事会协调，由居民提要求规范商铺，最后，居民与商铺达成协议解决了这个矛盾。B小区有大量的外迁人口，以前小区的投诉占到整个街道所有投诉量的80%。街道社区主动在小区建立党组织，并动员居民中的意见者转化为小区的行动者，成立自治组织，现在小区形成了良好的邻里氛围。四、党建引领转化基层群众自治制度治理效能的机制社区党建在“主体补位、撬动社会”的二维机制下，低成本切入居民生活，重构新的治理单元，推动了基层群众自治制度的治理效能转化。（一）降低社区规模之成本：划小群众自治尺度社群规模是群众自治效能的函数。有研究指出，“社区规模越大，社区活动和同伴选择的可能性越小”，我国的城镇社区平均管理和服务人口超过8000人，一些商品房小区的人口甚至超过10万人，这大大增加了居民动员和参与的成本，不利于居民达成集体行动。在xx区，平均一个社区区域范围内有17个不同类型的小区。通常情况下，居民对社区的认同让位于对小区的认同，小区以围墙为界，居民认同和交往相对紧密。将小区打造为治理单元，是降低居民集体行动成本的客观选择。xx至xx年，xx区相继出台社区院落自治管理的系列配套制度以及《关于建立健全院落居民自治机制的意见》，鼓励居民在小区院落成立自治组织、开展院落自治。进一步，为了提高小区治理的精细化程度，xx年，xx区发布《小区分类治理实施方案（征求意见稿）》，将区域内小区划分为五个类型，分别拟定了各类小区治理的工作重点与发展目标党建引领是低成本推动社区治理重心下移的重要法宝。xx年，xx区出台《进一步加强居民小区党组织建设的三年行动计划》，xx年，印发《xx市党建引领居民小区发展治理“五步工作法”》，小区分类治理工作由街道党群办牵头，“党建引领”被作为小区分类治理的工作重点之首