推进基层协商民主科学化的几点探索

推进基层协商民主科学化的几点探索党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，这是我们党长期实践经验的总结，是社会主义民主政治的理论创新和制度创新。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》根据十八大精神，进一步阐述了协商民主的重大意义，提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”的重要理论观点。同时提出了“要拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”及“增加协商密度，提高协商成效”的新要求，为政治协商的制度建设和实践发展指明了方向，也表明党对协商民主的认识和实践达到一个新水平，具有里程碑意义。社会主义协商民主制度建设，是一个在实践中循序渐进、不断深化的过程。基层政协直接与广大群众相联系，在协商民主中更要充分发挥重要渠道作用，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。本文结合青田实际，从理论和实践中，对基层政协在推进协商民主科学化作一些积极探索。一、基层协商民主制度剖析人民政协协商民主制度自上而下一脉相承，拥有较完备的体系建设，形成相辅相成、衔接配套的有机整体。就基层政协而言，创新协商民主出成绩，就要理清制度构建之要，顶层设计至关重要，要构建接地气的制度体系，并且在实践中不断健全和深化，主要为以下三项。（一）具体运作性制度。具体运作性制度是对人民政协履行职能，开展协商、监督、参政议政和团结统战以及经常性工作，作出的专门规定。应该包括：人民政协组织委员开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商以及开展网络议政、远程协商的专项制度。如青田政协出台的《重点提案遴选与办理办法》、《民主评议提案办理工作办法》、《关于加强社情民意信息工作实施办法》等，以及组织委员民主监督、视察热点工作等的具体操作性文件，这些具体运作性制度的制订和完善，是切实加强基层政协履职的重要保障和工作规程，确保开展各类协商民主能够切实有效地进行。基层政协在实际工作中，应该进一步细化、加强对具体运作性制度的建立和完善，特别是对协商运行制度、规范协商平台、健全协商程序等方面有新的突破，从而让协商民主提高实效性。（二）主体履职性制度。主体履职性制度应该是加强人民政协组织建设，发挥“五位一体”作用的制度规范。应该包括：人民政协发挥民主党派、工商联、无党派人士重要作用；发挥界别优势作用；发挥政协委员主体作用；发挥专委会基础作用；发挥政协机关服务保障作用等制度。如青田政协制订的《青田县委员会专门委员会通则》、《青田县委员会全体会议工作规则》、《青田县政协委员履行职能若干意见》等。基层政协在主体履职性制度建设中，应该突出健全完善团结合作方面制度的建设，如青田县政协的公共外交协会制度，最大可能地提升了民主协商主体的层次、扩大了协商民主的社会参与面；突出健全完善发挥界别作用制度的建设，达到加强联系、互通有无、畅通民意、化解矛盾在、促进和谐的目的；突出健全发挥政协委员作用的制度，政协委员作用的发挥最大程度地影响了基层政协的协商民主水平，如青田政协出台的《政协委员履职情况综合评价方法》，进一步促进了委员管理工作。（三）督促保障性制度。督促保障性制度是基层协商民主是否取得实效、上水平的关键所在，是保证政协协商与党委政府工作有效衔接、协商成果及时转化的关键所在。应包括：知情明政、信息公开制度；委员提案、社情民意办理的跟踪问效制度；协商成果整理、报送、反馈制度；政协履职与外部联系等一系列制度。对于基层政协而言，进一步加强与党委、政府的沟通联系，建立与党委政府知情明政、办文办事协调衔接等方面的规程、规范性要求，是保障性制度的着重点所在。基层党委、政府的决策、活动往往与群众息息相关，政协委员来自群众、与群众联系密切，因此，基层政协若能以一种制度形式被明确，积极参加当地党委政府的一些会议、活动，听取工作情况，能够进一步促进协商民主上水平、出成果。二、基层协商民主问题透析结合青田政协的工作实践，纵观中国开展协商民主的60多年历程，基层政协在发挥协商民主作用方面，还存在一些问题，主要有：（一）“平等协商”理念尚未真正深入人心。“平等协商”是指协商主体间的平等协商。平等协商是协商民主一个最基本的问题，这个问题不解决，就无协商民主可言。民主是强调平等的。没有平等，就不能通过民主立法来建立平等保障，自然就不能实行真正的民主。按照政协章程规定，中国共产党、人大、政府、各民主党派、人民团体、政协委员共同构成协商主体，就地位而言是一样的。但是在人们的心目中，协商民主则有高下之分：党委为主政协为次；人大为主政协为次，政府为主政协为次。从工作实践上来看，同样存在着这样的问题：党委与政协协商、人大与政协协商、政府与政协的协商，协商主体的平等地位未能显示出来，前者处于主导地位，后者处于协从和辅助地位。这种官本位、权力本位理念的存在，特别是在基层，在一定程度上就制约了协商民主的进程和成效。协商主体不平等，影响协商民主的实现；协商条件的不平等影响协商民主的实现；协商的方式不科学也影响协商民主的实现。协商的主体之间信息不对称就不能进行真正的协商。所以，协商民主“能有所为”，首要的必须树立“平等协商”理念。（二）协商环境有待进一步改善。协商环境是影响协商幵展及协商取得良好效果的重要因素。政协协商民主的环境包括政协委员和广大市民的协商意识、参与程度、宣传氛围等诸多因素。基于在基层的工作实践看，基层政协在开展协商的过程中，政协委员的协商意识和群众的参与意识与协商民主的要求还有差距，社会各界对政协协商的共识比较淡薄，这些问题都影响了基层政协协商民主的广泛多层制度化发展。此外，基层政协往往在县级以下没有设基层组织，使协商民主的重要渠道作用难以延伸到基层，基层的民主协商存在着协商不充分、协商结果信息反馈不足，协商质量与领导干部的工作作风密切相关，基层人民群众更多更切实的民主权利难以通过政协这一重要渠道得到保障。（三）协商内容和形式需要不断创新。当前政协协商民主的主体层次性较为丰富，有政治、商业精英，各界代表、广大民众等，协商的内容从政治拓展到了经济社会等各个方面，协商形式从专题协商发展到了多种多样的协商。随着社会的不断进步、各种情形日新月异，政协协商民主的内容和形式也应积极改变与发展需求相适应，因此，对政协协商的内容和形式要不断加以创新。如青田县政协，近几年来在开展协商民主的内容和形式上不断地丰富和多样：围绕县中心工作开展整体协商，《阀门行业转型升级》、《三溪口区块特色小镇建设》等建议成果转化效果显著；围绕特色经济培育开展专题协商，《推进侨乡进口商品城发展》等建议案落地实施；围绕社会和谐发展开展对口协商，《合理调整布局、实现教育现代化》、《强化物业管理、建设和谐侨乡》等建议，为政府提供智力支持。但总体来看还存在发展不平衡的问题，政治协商和参政议政的还是较为薄弱，采用的协商形式较多的是会议、集体调研的方法，参政议政的协商的选题还较单一，对经济社会发展和群众关注的协商仍然不够。（四）协商能力建设有待进一步加强。影响人民政协协商能力的关键是协商主体的作用是否得到充分发挥。以青田县政协开展协商民主为例，在协商民主的实践中，由于受到各界别政协委员和各党派团体的素质参差不齐、参与的主观意识和客观条件等各方面影响，有的委员在参加具体协商的过程中，提出的协商意见缺乏真知灼见，提出的对策措施针对性、操作性和可行性不强。如在幵展一些调研和视察中，委员对调研视察的主题不清、情况不熟，调研视察过程中走马观花，提出的意见和建议没有针对性。有些委员由于担心越位越权，往往将协商工作限制在某些社会具体问题上，或限制在公共决策的准备阶段，缺乏对重大社会政治问题协商的勇气、能力和才智，更缺乏创新协商实践的主动性。（五）协商的监督机制有待进一步健全。纵观全国各级政协协商民主，基层政协对协商活动结果的运用是一个薄弱环节。从制度建设层面来看，对协商方式、委员履职较多，对开展协商的制约性较少或干脆没有。从实际来看，由于缺少一个有效的对协商成果的落实机制和责任追究机制，导致了对协商议题的产生和形成、协商结果的运用和反馈等难以落到实处，党委政府和有关部门对政协的协商意见，可以采纳也可以不采纳；对政协协商意见的采纳往往是因人而异，“看单下菜”，受领导的影响力和个人威望性而有所不同。总而言之，基层政协协商民主只是一种功能性参与，由于缺乏法律法规、制度的刚性支持，民主监督职能的发挥是一种有组织的“权利”监督，而不是“权力”监督。这种监督与人大的权力监督不同，它是一种柔性监督而非刚性监督。三、基层协商民主几点建议综上，基层政协在未来的工作实际中，在协商民主上要想达到“能有所为”、“大有所为”的工作成效，最根本的还是需要在体制机制上下功夫，充分发挥政协在协商民主中的制度平台功能，推进协商民主广泛的、多层次的、制度化的发展，对此，我们应积极探寻对策。（一）必须坚持党的领导。习近平总书记在纪念政协成立65周年讲话中指出，党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证，是党的群众路线在政治领域的重要体现，继续坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是进一步推动人民政协在建设社会主义协商民主中发挥更重要作用的基本制度保证。要在中国共产党统一领导下，全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益，这是我们能够实行和发展协商民主的重要前提和基础。要通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，以达成决策和工作的最大共识。（二）必须深化对政协协商民主的认识。在社会主义协商民主建设中，人民政协应具有重要的主体地位，它应具有与党委、人大、政府相平等协商的政治地位，只有这样才能真正发挥人民政协在协商民主中的制度平台功能，进而提升政协的协商民主质量和水平。各级党委、政府应按照中央关于把协商纳入决策程序、坚持协商于决策之前和决策之中的原则，把人民政协的协商民主成为科学决策、民主决策的重要环节，形成在党委领导下，以全市经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在多个层面开展广泛协商的局面，并为政协发挥协商民主重要渠道作用提供保障和创造条件，确保各各种协商主体在政协平台上平等协商、各抒己见。（三）必须着眼于完善协商民主的制度规则和运作程序。要重视制度建设，加大顶层设计，做到政治协商有保障、有考核，要确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。1.建议完善听取政协意见和建议制度。就党委年度工作报告工作要点，“一府两院”年度工作报告，计划和财政报告等重要文件、报告，完善在起草过程中听取政协意见和建议的制度；建立主要经济、民生部门定期向政协相关专委会通报产业发展、城乡建设、环境保护、民生改善工作中的重要问题、重点项目，听取意见和建议的制度。推动政治协商纳入党委议事日程、人大常委会议事规则、政府工作规则和政协履职规则，建立协商成果办理与反馈制度，把重大事项的协商及协商意见纳入党委、政府及其办事机构办文、办会的必经程序和重要内容。2.建议完善协商民主议题的产生机制。建议基层党委、政府“交题”，职能部门“出题”，政协组织政协界别和委员“选题”、“议题”有机结合，对专题协商、对口协商、界别协商的议题产生建立必要的工作程序和机制。如专题协商议题主要由党委按照有关决策程序的要求，提交政协开展协商；对口协商和界别协商的议题主要由职能部门围绕工作中的重点、难点问题，特别是涉及公共服务的重要项目，社会保障的重要改革，民生改善、环境保护的重要举措等，按照决策程序规定或工作推进的需要，提出协商议题和协商形式的建议，纳入协商计划安排。同时，基层政协应大力开展议题的征集、收集工作，广泛发动各参加单位和广大政协委员，集思广益，聚焦当地中心工作，对社会各界关注的重要问题，共同商议提出协商议题的建议。3.建议完善协商民主工作程序。基层政协进一步制定完善《专题协商工作制度》、《对口协商工作制度》、《界别协商工作制度》、《提案办理协商实施细则》等制度性文件。从确定议题、明确协商参与主体、进行调查研究规则等制度性文件到开展协商交流、办理协商意见和反馈情况、跟踪监督和评估考核等方面，制定有序开展协商的