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议会审批政府预算浙江大学经济学院朱柏铭教授浙江大学公共经济与财政研究所所长浙江大学经济学院财政学系主任全国高校财政学教学研究会理事浙江省财政金融学类教指委副主任委员教育部“宝钢优秀教师奖”获得者全国MPA优秀教学奖获得者手机：13606642550E-mail：zbm64@163.com问题的提出【事例1】2003年5月29日，布什总统在白宫草坪主办第35届耶鲁大学同学会。活动采取午餐会形式，在请柬中写明：同学会聚餐实行“AA制”，每位得自付餐费135－195美元。总统手握重权，为什么不动用公款为同学会埋单呢？【事例2】2004年8月7日，四川省万源市举行“纪念万源保卫战胜利70周年”活动。宋祖英唱了4首歌，税前报酬达42万元。整个活动耗资约2000万元。而该市年财政总收入约4000万元。市委、市政府花钱不当，人大又没有及时制止？上述两个事例的对比，说明政府花钱的自由度明显不一样。其背后是议会（人大）对财政预算的约束力差异。一、议会审批政府预算的理论解释基于委托－代理关系。A雇佣B为自己提供服务，并授予B一定的决策权力，授权者A是委托人，被授权者B是代理人。纳税人：委托人政府：代理人纳税人委托政府提供公共产品。代理人有机会主义行为倾向。机会主义行为：在信息不对称条件下，代理人不顾委托人的利益，利用机会牟取自身利益的活动。以机关办公大楼为例，造得越是豪华，官员和公务员越是舒适。政府与公民之间的交易关系公共部门纳税人依法征税，提供公共产品消费公共产品，依法纳税云南红河哈尼族彝族自治州政府安徽阜阳市颖泉区政府浙江长兴县政府为避免产生机会主义行为，议会要审批和监督政府预算，避免政府滥征税或滥开支。各国的社会性质、政体组织有所不同，但是，由议会审批政府预算，这是相同的。议会审批政府预算的作用：（1）对征税权的限制避免政府对市场活动不必要的干预，从而维护纳税人的利益；（2）对支出决定权的掌握要求政府这个“管家”，只能依照纳税人这些“主人”的意愿去花钱。纳税人自己监督政府，行不行？纳税人人数众多，无法直接监督，只能通过代表监督政府的行为。人大代表是纳税人代表，人民代表大会就是纳税人代表大会。没有预算的政府是“看不见的政府”，“看不见的政府”不可能是负责任的政府。（Cleveland,1915）当政府预算受到纳税人强约束之时，就是公共财政模式真正实现之日。公共财政：市场经济条件下，为满足社会公共需要，公共部门按照广大纳税人的集体意愿，有效提供市场机制不能提供的公共产品的经济活动。公共财政的精神实质：一种为政府供给公共产品提供经费保障的财政；一种由纳税人的代表—议会说了算的财政；一种制度透明、运行过程完全公开的财政。二、政府预算审批中常见的问题编制不完整，没有全口径监管；精准度不够，透明度不高；监督重程序轻实质；执行不够严肃，预算约束力弱；公众参与不够。1、详细程度不够中国在“类、款、项、目”4级科目中，不少只列到类一级。人大代表看不到“款、项、目”级数字。美国预算很详细。1997年的联邦预算有6大卷2100页。马萨诸塞州剑桥市人口不到10万，预算规模2-3亿美元，但是预算有400多页。预算越详细，人大与政府之间的信息不对称程度就越低。2003年1月广东省提交人大审议的本级预算是一本厚达3厘米，605页的册子，涉及220亿元经费，102个部门。2、真实性程度不高职能部门上报汇总的预算远远超过当年财力；为体现政绩随意追加预算。编制预算的原则是：优化结构，确保重点量入为出，量力而行注重绩效，厉行节约真正的原则：头戴三尺帽，不怕拦腰砍一刀。2003年深圳少年宫向市财政申请设备购置费等7597万元，经审核后实际为1966万元，核减率高达74％。3、审查时间太短中国各级政府编审预算草案的时间只有2－3个月。期间需层层下达指标、编制本级预算、汇总下级预算、同级政府和党委审定、报上级政府审核。预算审核的时间只有1-2周，实际只有1-2天。2005年起，人大取消“财政预算”报告的口头宣读程序，改为书面印发给代表审查。政府应该详细报告预算，确保人大代表对预算的知情权和决定权。从世界范围来看，多数国家立法机关的正常会期少则几个月，多则半年以上。日本3个月芬兰4个月希腊5个月奥、法、英、德6个月美国预算编审的时间是18个月：5月：各部门提出初步支出计划；6月：OMB综合各部门的支出计划，并提出预算意见；7-8月：各部门修改支出预算；9月：各部门提交预算文件；10月：OMB举行预算听证会；11-12月：OMB审核各部门的预算请求，并编制支出预算草案；财政部提出收入预算草案。次年1月：总统向国会提交预算草案。次年2月：国会各拨款委员会各自向两院的预算委员会提出预算意见；次年4月：国会预算办公室（CongressionalBudgetOffice）向两院的预算委员会提出预算报告书；然后两院的预算委员会拟定预算决议；次年5月：国会第一次预算表决，并提出调整法案。次年9月：国会第二次预算表决。然后将预算送总统签字，完成预算立法。次年10月1日：新的预算年度开始。4、法律效力不强中国的预算虽经人大批准，但行政长官可以对财政部门下达支出命令。某县2001年年初核定县府办的人员经费和公用经费为400万元，但年中追加的经费累计达600万元。美国实行总统共和制，国会对预算的约束力很强。国会预算办公室（CBO）的权力很大。预算在国会经常拖延。1976-1996年，仅有3次在规定的时间内顺利通过。（台湾总预算也经常延迟通过。2007年度的总预算案，直到6月15日才修正通过，拖延了半年。）自1976年国会预算程序正式执行以来，美国政府关门的次数多达18次。两党究竟“卡”在哪儿呢？每到债务即将触顶之时，占据国会多数席位的党派就会借此向政府施压。两党都想让居高不下的财政赤字降下来，但是怎么降？呈现严重分歧。共和党要求政府大幅度削减福利开支，而政府不同意。奥巴马所在的民主党代表平民阶层的利益，猛推民生大计，重视教育、医疗与社会保障等公共产品的供给。共和党则代表富人的利益，认为过度增税与过于优厚的社会福利会挫伤美国人的劳动积极性与创造力，主张通过削减财政支出，压缩政府规模。两党在减赤问题上的矛盾焦点是医改法案。全民医保是民主党的梦想。从罗斯福、杜鲁门到肯尼迪、克林顿，都希望实现全民医保。然而，高福利未必能讨好美国人。共和党就是利用美国人最怕的两样东西——征税和大政府，一次次阻挠全民医保的实现。自2011年以来，为阻挠医改，共和党采取了约40次立法活动。今年夏天，共和党内的“茶党”等保守势力在各地发起了拖延医改的草根宣传运动。众议院议长博纳提出四个不同版本的政府预算临时拨款议案，都与阻挠医改相捆绑。民主党不轻易屈服，于是，导致了联邦政府“断粮”。田纳西州：2002年，议会没有通过州政府的平衡预算方案。面对8亿美元赤字，从7月1日起部分办事机构关门，约22000名政府工作人员回家。加州：2003年，政府赤字328亿美元，州长的减支增税方案，既遭民主党州议员反对，又遭共和党州议员反对。2009年7月1日开始的2010财年，加州面临高达263亿美元的预算缺口。新泽西州政府决定，从2006年7月1日起停止办公，数万名公务员“下岗”。因为议会无法通过总额309亿美元的预算草案。现在政府向人大提交的都是“报告”。即使人大审批了“报告”，也看不出这样的报告具备什么样的法律效力。人大通过的预算案应该称为“拨款法案”，以体现其权威性。违反拨款法案就是违法，要承担相关责任。三、政府预算审议的几个节点1、站在公众的立场上审议预算人大代表是纳税人代表，责任大于荣誉。有人曾问某七届全国人大代表：您这次带来了什么好的建议或意见？她说：宾馆吃的住的好着呢，什么意见都没有。万分感谢党和政府给她上北京开会的机会。人大代表大多来自各部门、各行业、各地区的政府官员、劳动模范等，如何审议错综复杂的政府预算？目前县（市、区）人大代表中领导干部代表比例不超过25％。以后，政府官员代表应该为零。要产生部分专职的人大代表。兼职制使人大代表缺乏时间、缺乏动力、缺乏压力、缺乏能力去审议政府预算。兼职的人大代表往往维护本位利益，职业化的人大代表可能站在中立的立场上说话。2010年6月24日起，罗江县调元镇、御营镇先后成立了专职人大代表工作室，刘圣会、李国喜分别担任两个镇的专职人大代表。专职人大代表享受正科级待遇，生活补助和调研经费，均纳入县人大的财政预算体系。2、防止资产配置数量过多某中医药大学“计算机”140台某医学院“计算机”130台某学院“计算机”180台、“打印机”80台、“空调”70台。3、防止采购标准过高某厅级机关“计算机”10000元/台某大学“空调”10000元/台某大学“打印机”12000元/台。某厅级机关台式电脑9000元/台、笔记本电脑15000元/台、便携式电脑15000元/台。某博物馆，投影仪20000元/台。（淘宝网显示，价格最高的是宏基H6510BD蓝光3D投影仪，9700元/台。）4、某些项目单独表决《预算法》没有赋予人大预算修正权，使得人大只有两种选择：整体否决或整体通过。这就使人大代表左右犯难。单项表决：对于一些有争议的项目预算单列出来由人大代表单独表决。2007年深圳市人大单项否决了五洲宾馆扩建项目、市委组织部疗养院改造、经理培训中心三个项目。必要时举行预算案听证会。美国一些州预算案的听证时间很长。威斯康辛州1989年的听证时间从2月28日-4月13日，1991年的听证时间从4月4日-5月1日。听证会向所有公众开放，涉及国家机密、个人隐私的除外。“履行程序需要花费时间和精力，是有一些‘麻烦’，但它是民主权利的体现，也是集思广益的过程，添了一些小麻烦，可以减少决策失误导致的大麻烦。”李瑞环：《辩证法随谈》，中国人民大学出版社，2007年4月。