国内外政府运用财政科技资金引导企业增加研发投入的模式分析及经验

国内外政府运用财政科技资金引导企业增加研发投入的模式分析及经验借鉴当前，无论是发达国家、新兴国家还是发展中国家，都十分重视科学技术事业，不断加大科技投入力度。在全社会科技投入中，政府科技投入是主导，企业科技投入是主体。如何发挥政府科技投入的主导作用，通过政府投入机制的创新和运用，有效引导企业增加研发投入，使其真正成为科技投入的主体，是各国政府普遍关注和探索的问题。国内外学术界对这一问题已有较多研究。如卡布鲁(capron，1997)的研究表明，在G7(西方七国集团)中，政府长期资助的领域(如个人计算机、通信技术等)对企业的研发有明显的刺激作用；多米尼奇和布鲁诺（Dominique，Bruno，2000）对17个OECD国家（1981-1996年）政府科技投入对企业R&D支出的影响(杠杆效应和挤出效应)进行了系统的研究，认为政府对企业R&D活动进行财政资助和提供税收优惠政策将刺激企业增加其R&D支出，政府资助企业研发1美元，企业将增加0.7美元的研发支出；许治、师萍(2005)对我国1990-2000年政府科技投入对企业R&D支出的影响进行实证检验，认为在样本期内政府科技投入对企业R&D支出有明显的促进作用，但政府对高校研发的资助将会对企业R&D支出产生挤出效应；杨洵、施萍(2006)分析了1991-2003年我国政府科技投入对企业研发支出的影响，认为政府科技投入的杠杆作用要大于挤出效应，但政府向高校提供研发资助可能会挤出企业研发支出，这主要是由于对高校研发投入结构不合理、基础研究经费比例偏低所导致的；程华等（2008）对我国大中型工业企业从1996年到2005年来自《中国科技统计年鉴》的数据进行了实证研究，得出政府科技投入对企业研发投入具有显著促进作用。从具体实践来看，国内外政府在运用财政科技资金引导企业增加研发投入方面已经积累了许多的做法和经验，值得我们借鉴。（一）国外政府的经验国外政府特别是发达国家的研发经费来源以企业资金为主，如2004年美国企业资金占全部研发投入的63.7%，日本为74.8%，韩国为75%，德国为67.1%，芬兰为70%。如此高的企业研发投入与其财政科技投入的引导作用是密切相关的。1.美国经验美国历来高度重视财政科技投入，并采取各种措施使其保持稳定增长的趋势。从投向来看，美国政府财政科技资金的主要投向是政府研究机构、大学、其它非营利研究机构和产业界。实证研究表明，财政科技资金过多地投入高校的应用研究和试验与发展领域将会产生对企业研发投入的挤出效应，因此，近年来，美国财政科技投入不断向具有较强正外部效应的基础研究倾斜，从而提高了向大学的研发投入，向产业界的研发投入则有所下降。美国政府对基础研究的经费投入占政府研发投入的比例已从上世纪50年代的7%上升到了2007年的38.6%。美国对于高校研发的主要需求和期望，并不是要它取代企业直接介入经济建设，而是要它源源不断地提供出色的基础研究成果以及受过良好训练和富有创造力的科学家和工程师，因此，美国高校的主要精力更多地放在承担联邦政府的基础研发和公益性研发课题上。基础研究经费在美国高校研发经费中的比重一直在2／3以上，应用研究经费占到l／5～1／4，试验发展经费的比重基本保持在7％～8％左右。以2000年为例，联邦政府对高校研发经费的投入，73.6％用于基础研究，l8.6％用于应用研究，7.8％用于试验与发展。从拨付的机制上看，由于美国的科技资金大部分通过非竞争性方式拨付，因此国会明确规定了非竞争性方式拨付资金的用途和使用方法。从流向上看，政府研究机构、大学以及与国防相关的大企业是科研经费非竞争性拨付的主要对象。此外，美国在不断加大通过计划或基金的方式拨付给竞争获胜机构的资金比例，目前，这一比例已达到了35%左右。美国的《中小企业创新发展法》还规定，凡是研究与开发经费超过1亿美元的，联邦政府部门都需要将超额部分按法定比例，用于资助中小企业的技术创新研究。2.日韩经验日本政府科技经费中，政府研究机构和民间机构是财政科技投入的主要支持对象，大学获得了总额近一半的政府科技经费。和美国一样，非竞争性资助方式也是日本财政科技投入资金下拨的主要方式。通过这种方式下拨的资金主要用于搞活日本经济的科技研发、巩固研究基础设施等。从20世纪80年代开始，日本政府逐步提高竞争性研究资金的比重，以强化日本科技基础，这部分资金主要用于鼓励研究人员的自由创造能力。进入90年代，竞争性拨付方式的资金增长幅度得到进一步加大，2006年，政府竞争性研究资金比1991年增加了4倍。日本财政政策中的补贴是政府直接对技术创新项目进行补贴，补助对象是政府和大学的研究机构、企业重大技术创新项目。对企业进行的技术研究、应用研究经费或研究开发所必须的设备费和运转费，其中的一半由政府补助金提供。如战后日本政府先后向企业提供了工矿业重要技术研究开发费补助金、能源技术开发补助金、促进电子计算机技术开发补助金、民间运输机械开发补助金等。又如，针对中小企业，日本政府专门制定了技术开发补助金，对中小企业的技术开发给予50％的资助。日本中央财政每年对中小企业的预算大约占整个财政的0.25％。这些政策措施对企业的研发活动产生了良好的激励和支持作用，调动了企业研发的积极性。近几年日本政府开始通过多项科技计划，增加大量研究课题和研究经费，积极支持国立研究机构和大学研发活动，改变日本政府对研究与开发投入比例远小于欧美国家的政府投入、对企业的研发活动的资助比例过小等原有局面。将投资重点放在航天、能源、原子能、情报通信、新材料、生命科学等高新技术领域，大力促进高新技术领域相关产业的发展，增强企业自主创新能力。比如，日本将与生命科学相关的产业作为21世纪的“战略产业”加以培育，并将此视为“主战场”与欧美展开争夺，为改变在生命科学领域与欧美差距日益扩大的“危机局面”，日本重点推进生物信息技术、系统生物技术以及纳米生物技术等研究，并以“基因创药”为目标，大力开展与疾病有关的遗传基因及生物蛋白质结构的研究，采取政府出资主导研究、引导企业增加研发投入的战略大力加以推进。韩国政府资助研发有两个明显的特点：一是由政府来设定研究和开发的方向，对参与企业进行直接补贴；二是采用税收和金融手段优先支持企业的研究和开发活动。其引导企业增加研发投入的财政投入政策主要有面向技术开发的低利率和技术开发资金支援制度。低利率贷款是以低息向企业提供资金支持，用于新产品、新技术的研制、开发和产业化生产等。鼓励银行向中小企业贷款；政府通过创业投资公司和有限合伙基金向创业投资者提供股权资本支持；政府还发展天使投资，进一步加强KOSDAQ对创新企业的支持。这些政策使得韩国企业研发投资近年来一直保持在占国家总研发投资的70％以上，该比例超过了美、日、德等发达国家。如三星集团2004年研发投入达54亿美元，占销售收入的15％，现代汽车每年研发也超过销售收入的5％以上。3.欧盟国家经验欧盟于2002年发布了旨在要求各成员国到2010年将研发投入增加到GNP的3%的《关于使研发经费占GNP3%的行动计划》。英国于2004年发布了旨在确保财政科技投入的增幅高于GDP增长速度的《10年（2004-2014）科学与创新投入框架》，从而以法律形式将对科学和技术的投入置于优先位置。英国政府要求相关职能部门的科技经费占GDP的比重从2004年的1.9%增加到2014年的2.5%。从资金流向及比例来看，英国政府科技经费支出主要用于基础研究、应用研究和试验开发，三者所占比例大致相当。各大学和科研机构是基础研究的主体，同时也是基础研究类科研经费的主要支持对象；应用研究的科技经费则通过政府各民用部门予以支持；而国防科技经费的使用主要集中在试验开发。早在1996年，英国政府就推出了一项投资4.2亿英镑资助产学研合作的“联系计划”，该政策规定：凡是高校、科研机构所选的并得到企业界资助的研究项目，政府将拨给该项目同样数量的科研经费，即政府企业按l：1出资扶持的科技政策。这一措施有效地促使高校和研究机构主动面向企业去寻求结合生产实际和市场实际的科研课题，引导企业增加研发投入，推动企业与大学等科研机构的合作。德国政府财政科技投入大力支持科技型中小企业。中小企业对风险的承受能力有限，因此德国政府积极为高科技中小企业发展提供一定的财政资助，并且引导全社会多渠道、多层次增加科技投入，形成以财政投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会集资和引进外资为补充、优惠政策作扶持的全社会科技投入体系。如巴州政府于1974年颁布了德国第一部中小企业立法《巴州中小企业促进法》。巴州政府还为资助科技型中小企业设立了相关的资助计划，比如中小企业贷款计划（MKP），提供贷款和补助、通过提供担保和免除责任减轻企业风险。德国各州也通过技术咨询、推荐科技人员、提供科研津贴等促进中小企业的技术革新。从资助机制上看，德国政府主要通过非竞争性资助方式来中长期地资助国家研究机构，通过竞争性方式来资助项目，实现政府研发资金的分配。芬兰政府科技资金对技术开发、技术转移和转化的支持一般不采取财政直接拨付的形式，而是通过某个机构、某项基金或者某个计划，以拨付或贷款的形式下发。政府的绝大部分科技资金通过主管科学的教育部和主管技术的贸工部进行安排。2009年芬兰政府研发预算支出达18.997亿欧元，拨款教育部占44.1%，贸工部占38.1%。教育部研发预算主要拨到大学和芬兰科学院。贸工部用于科技发展的资金有75%左右拨给芬兰国家技术局（TEKES），其余拨给国家技术研究中心（VTT）等机构。TEKES是芬兰政府资助技术开发的资金分配单位，安排用于应用技术研发和技术转移的支出，资助并推进具有竞争力和挑战性的研发项目，促进芬兰产业竞争力提升。TEKES在资金投入方式上采取了基金补贴和基金贷款、资本贷款、企业贷款以及组合使用等多种模式，在资助主体上，给予企业的资助多于科研机构和高校。2009年TEKES安排了政府科技资金的30.3%。VTT致力于科学基础上的创新，关注“从研究到商业的无缝连接”，在技术转移和转化、知识产权服务等方面给予企业较好支撑，这些服务一般按照成本收取一定费用，以达到收支平衡。（二）国内发达省市的经验1.北京市经验二十一世纪以来，北京市政府和财政不断加大了科技方面的投入，取得了较为显著的成效。北京市政府财政科技投入的特点主要体现为：一是政府企业双主型的科技融资模式。北京的科技活动经费来源渠道多元，但来自政府的资金比重一直稳居在40%～50%之间。然而，北京市一直很注重激活企业科技投入的动力，推动企业成为技术创新的主体。2008年，全市R&D经费内部支出为620亿元，来自政府的资金为300.7亿元，占比48.5%；来自企业资金为254.4亿元，占比41%。此外，北京极其重视对中小企业的开发与扶持，为其提供了贷款担保、上市育成、专项资金、风险投资等融资平台，解决中小企业融资难的问题，促进中小企业的成长。二是科研机构和企业主体型的科技投资模式。从R&D经费支出的执行主体来看，2008年，北京全市R&D经费内部支出中，科研机构占42.1%，高等院校8.9%，企业47.1%，其他机构1.9%。科研机构R&D经费占R&D总经费的比重从2000年的55.4%下降到2008年的42.1%，减少了13.3个百分点，而同期企业R&D经费所占比重从31.1%升至47.1%，增加了16个百分点。三是基于地方公共财政的财政科技投入模式。一方面，政府充分发挥财政引导作用。北京市政府充分发挥政府资金的杠杆作用，通过财政、金融及收入分配政策等，选择有公益性质的科技作为公共财政投入的重点，引导企业强化科技投入。另一方面，政府科技投入方式多元化。以直接拨款、税收支出、政府采购和政策性金融支持等多种方式参与科技投入，而非简单的以直接拨款为主的科技三项费用模式。2.浙江省经验近年来，浙江省科技事业发展迅速，科技实力明显增强，并已形成了具有浙江特色的比较优势。为了支持企业自主创新活动，浙江省颁布了一系列办法和方案：《浙江省科技计划与项目管理暂行办法》、《浙江省星火计划管理