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国际比较视野下的中国公共预算改革——与美国、新西兰案例的对比分析硕08田超演示提纲新公共管理背景下的政府公共预算改革一美国和新西兰预算改革的过程和主要内容二中国的公共预算改革：反思与对策三一、新公共管理背景下的政府公共预算改革（一）外部挑战全球化的冲击以互联网为代表的信息技术的崛起治理主体的转移治理概念和内容的变更金融危机的冲击（二）内部的改革呼声公共行政到公共管理再到公共服务的思维转变政府是“掌舵者”而不是管制者政府从生产公共物品到专门分配、提供公共物品公共预算是监督和规范政府行为的重要途径，广受关注单中心的公共预算方式，已经不再能适应纷繁复杂的社会需求（三）新公共管理背景下的中国政府改革经济高速发展，社会发展水平严重滞后特殊的经济政策造就了严重的地区差距和贫富悬殊问题政府过分强调宏观调控和推动经济建设，忽略了最基本的公共服务职能金融危机冲击下中国的产业调整和灾后重建，都需要公共预算的大力支持二、美国和新西兰公共预算改革的过程和主要内容美国：过程的维度历数5次美国公共预算制度的重大改革分析视角新西兰：改革内容的维度总结新西兰公共预算改革的核心内容，并着重提取其中的先进经验（一）美国的公共预算改革：从过程的维度新绩效预算零基预算项目预算绩效预算线性预算改革进程美国公共预算改革示意图1.对于美国历次公共预算改革的概括预算形式改革实践主要内容特点线性预算进步时代—二战在线性预算中,每一项收入和支出都有明确的来源和去向。线性预算将预算支出与相应的公共项目联系起来,提高了公共部门的公共责任感能够将预算收入和支出进行分类绩效预算二战后—60年代绩效预算的关键在于确定项目成本与项目的实施效果之间的关系将预算的重点从单纯的支出控制转向支出所取得的成果项目预算60年代后期—70年代早期项目预算的四个成分：(1)确定目标及实现目标所需的项目；(2)项目拨款；(3)运用绩效指标测量项目产出；(4)运用成本效益或其它方法分析项目实施的结果。项目预算的主要目标是将传统的一年一度的预算准备转变为着眼于政府长期的公共政策目标。零基预算70年代早期—80代中期零基预算在众多资源分配方案中寻求最佳方式以提高资源分配的效率。四个基本的实施步骤：确认决策单位；发展一揽子决策决议；评估并排定一揽子决策中各项目的优先性；准备详细的行政管理预算。零基预算意味着从零开始，它的核心概念就是根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性。新绩效预算90年代至今绩效预算有三个基本的内容：(1)取得对组织目标和相应测量指标的一致认同；(2)系统地收集可靠、连续、可对比的信息去衡量项目的成本和成果；(3)提供常规的信息以供日常计划管理、项目制定、预算和评估所需。绩效预算有两个基本特征：(1)将联邦一级的预算权下放到州政府，将州政府的部分预算权下放到地方；(2)着重于政府行为的责任性和绩效测。资料来源：牛美丽，2003对于美国公共预算改革过程的总结美国公共预算的改革的与美国政府的改革，实质上是紧密相关的。在线性预算时期，是公共部门实行官僚制的初创时期，最迫切地问题就是要首先解决以往混乱和模糊的预算问题，并且按照收入和支出两大类进行总体的分类。在绩效预算时期，很多公共管理学者从以往单纯地关注财政预算的投入转向对于预算产出的重视。从绩效预算到项目预算的转变，使得原本的以自然年度或者财政年度为划分标准的公共预算由一年一度的预算准备转型为全局性和长期性的预算。实行零基预算的改革中，核心思想就是以公共项目的重要性来决定预算安排的优先性。在不考虑上一财政年度预算基础的前提下，让各个公共部门重新根据本年度的事务安排来重新争取和确定财政预算。在新绩效预算中，强调对于受众满意度的测量。体现了政府转型过后，由公共管理向提供全方位的公共服务过度，还引入了客户的概念。相较于以往政府内部从上至下的主管测评，又是一个重大的突破和变革。美国案例小结二三一美国公共预算改革从思路上来说，总体上是按照权力下放、注重效益和效率以及维护受众利益的核心点来开展的。美国的公共预算改革从形式上来说，经历了从政府内部重组到迎接外部环境挑战的过程。美国的公共预算改革从实施结果来看，总体上是一个螺旋上升的过程。资料来源：牛美丽，2006（二）新西兰的公共的公共预算改革：改革内容的维度1.根据国内学者的综述，新西兰公共预算改革的核心内容主要在于：公司化和私有化政府贸易型企业。明确划分政府各部门职能,特别是对政策建议、提供服务和规章性的职能加以区分。与之对应,明确划分资金提供者、服务提供者和服务的购买者。下放部门管理权限,行政长官有权对人事、投入的选择和购买作决策。增加合同的使用(比如部长和行政长官的绩效合同、部长和部门之间的合同、资金提供者和购买者之间的合同、购买人和服务提供者之间的合同)。财务管理实行使用权则发生制,把重点从投入转向产出和效果。2.新西兰公共预算改革的具体措施1突破传统思维，重新定义产出和结果，并且对二者进行区分。2通过战略管理来确定预算的先后秩序3将结果整合到决策与管理之中4对于现有的财务管理制度进行创新3.对以美国和新西兰为代表的发达国家的对比分析1.从公共财政对于社会保障服务的投入来看社会保险基金和退休金历来都是政府公共预算支出的重要部分，通过分别对比美国和新西兰，两国的社保基金和国家退休金在近几年的增长速度都很快，从另一侧面反映了政府公共预算中，对于社会福利和社会保障支持力度的增大。2.从公共财政中的公共卫生支出来看从图3中我们可以明显地发现，以1980为起点，澳、新、英、美等主要OECD国家，政府对于公共卫生的支持力度明显加大，增长幅度也非常可观。四个国家中除了澳大利亚，其余三个国家对于公共卫生支出都占到了GDP的7%以上，而澳大利亚的公共卫生支出占GDP的比重也将近6%。3.从公共财政中的社会性支出来看上述四国的社会性支出占GDP的比重，都呈现出一个大体的上升趋势。尤其以澳大利亚的上升幅度最为明显，美国其次。但是为什么作为公共预算改革幅度最大的新西兰在社会性支出上却在最近10年出现了下降的趋势，我们分析可能是由于新西兰政府内部的预算改革，将绩效结果作为评价预算的重要标准，而这种重结果而轻投入的评判标准很可能带来资源的节约和预算经费的下降，因此，社会性的支出占GDP比重的下降，也是可以理解的。小结相关统计数据表明，在社会保障、卫生等公共服务领域，很多发达国家都在加大政府投入。这种公共支出增加的原因，一方面是由于总预算额度的扩大；另一方面则还是要归结于政府对于公共预算作用的重新认识和将注意力更多地投入到政府外部的事务上。因此，从国际经验来说，中国的公共预算改革，必然也要加大对卫生、社会保障、基础教育等社会性公共服务的投入。并最终以这些领域的全面发展来作为公共预算改革的目标和方向。三、中国的公共预算改革：反思与对策（一）、反思中国公共预算目前存在的问题：“一是预算编制不科学、不规范、不具体细化，以致人大代表看不清楚提交人大审查的预算资金的流向。二是预算决策过程不民主，预算的决定权在政府而不在人大，人大对预算的审查批准走形式。三是预算不公开透明，预算一直当作国家机密保守。预算不但不为普通老百姓所知，甚至人大代表也不全知道。预算掌握在少数几个领导人手里。”（蔡定剑，2007）（二）、国外新公共管理运动中政府预算改革对于中国的启示和借鉴意义1.通过对相关数据的整理和对比分析，公共预算改革，核心就是要让政府的注意力从内耗转向对外提供公共服务。要通过规范的预算来减少政府对于内部的预算投入，而将更多的财力、物力，投入到提供更高质量和更广覆盖面得公共服务上来。2.美国循序渐进式的公共预算改革，为中国提供了一个总体的宏观路线图3.新西兰的公共预算改革，在改革思路和具体措施上为中国提供了创新想法（1）是对于结果和产出的重新定义和区分。行政首长6（产出）行政首长1（产出）行政首长5（产出）行政首长4（产出）行政首长2（产出）行政首长3（产出）财政部长（结果）（2）是实行预算改革前，完善、细致的立法准备。着重体现了新西兰政府针对预算的改革，制定了相关多项法律，分别于1988、1989和1994年颁布了《国家部门法案》、《公共财政法案》和《财政责任法案》三部法律；并于1993年发布了一个有关公共预算改革的战略性文件《通往2010之路》。可以说，在不到十年时间内，专门针对一项制度改革颁布如此多的法律在世界范围内都是非常罕见的。（三）、中国公共预算改革的未来走向1.要建立符合新的时代背景的公共预算法律体系和制度框架，为公共预算改革做好制度铺垫2.在实行具体的预算改革时，区分结果和产出，做到责权对等：矩阵式或模块化的公共预算管理方式财政部长行政首长1项目负责人1项目负责人2行政首长2项目负责人3预算账户1预算账户2预算账户3社会媒体、公众地方行政部门各级人大财政部门3.为各级政府部门建立专门的预算账户，政府支出必须通过预算账户，以此来有效监督政府行为4.通过借鉴发达国家的公共预算改革的案例和走向，中国政府要将推进服务型政府转型、提高公共服务质量来作为公共预算改革的起点和核心目标。要通过公共财政，尤其是公共预算的形式，来大幅度增加对于社会保障、医疗、基础教育等基本公共服务的投入。同时还要通过预算的方式，来改变以往公共财政过分注重人员经费、公务开销等政府内耗的做法，而将宝贵的预算资源转向经费紧缺的外部服务上。参考文献1.牛美丽，美国公共预算改革:在实践中追求预算理性，武汉大学学报(社会科学版)，2003年11月；2.牛美丽，新西兰的预算改革，武汉大学学报(哲学社会科学版)，2006年11月；3.蔡定剑，公共预算改革的路径和技术，中国改革，2007年第6期。4.OECDFactbook2009:Economic,EnvironmentalandSocialStatistics-ISBN92-64-05604-1-©OECD2009