政府购置软件资产的程序

政府购置软件资产的程序2005年3政府购置软件资产的程序呈送至：软件选择计划SoftwareChoice呈递机构：NathanAssociatesInc.软件选择计划简介软件选择计划(ISC)是一个由300多个大型和小型信息及计算技术(ICT)公司和协会组成的全球性联盟，该联盟致力于倡导以下原则：各种ICT开发、经营和特许模式应当基于其优点竞争，政府不应当任意规定采用某一种模式或在给予一种模式优惠待遇的同时排斥另一种模式。ISC的目标是帮助决策者、监管机构和新闻媒体了解在政府ICT采购工作中保持客观性的价值和重要性，以便为纳税人提供最佳服务，最大限度地促进未来的技术创新，保持技术市场中的竞争。详情请访问：年以来，NathanAssociatesInc.一直是美国经济和政策分析咨询领域中领先的公司，它曾向世界各地的发展中国家的无数项目提供技术协助和分析服务。Nathan提供反托拉斯诉讼（包括集体诉讼）方面的专家经济证词，并对反竞争行为造成的损失进行评估。在国际上，Nathan分析大规模基础设施项目投资的各项经济要素，以便确定项目是否能够达到可行的回报率。Nathan利用其国际贸易协议方面的专长帮助各国履行国际义务，制订健全的贸易政策。Nathan的专业经验帮助其客户更好地认识到技术创新在成长中的作用以及充分保护发明者的知识产权的重要性。关于NathanAssociatesInc的详细介绍见。作者简介RobertJ.Damuth担任NathanAssociatesInc.的副总裁，他是知名经济学家和经济影响分析专家。在过去10年中，他的研究重点是信息和科技行业发展与成长及相关知识产权。他曾经评估美国拥有的软件企业对美国贸易平衡的贡献，分析了信息技术在经济发展中的作用，并曾估算盗版软件产生的影响。C.MichaelHathaway担任NathanAssociatesInc.的高级职员，他在国际贸易法领域中有长达30年的经验。曾在美国贸易代表办公室担任资深副总法律顾问，并曾在TRIPS协议谈判中担任美国首席代表。Hathaway在民法和国际咨询方面拥有丰富的经验，其主要工作领域涉及贸易政策制订、立法和谈判。RichardSelf担任NathanAssociatesInc.的高级职员。他主要向服务行业的公司和行业协会提供咨询。此外，他在USAID赞助的项目中为各国政府提供国际贸易方面的技术性协助。Self先生曾在美国贸易代表办公室担任高级贸易官员18年。他曾在乌拉圭回合关于服务贸易的谈判中担任美国首席代表。目录程序71.选择至关重要12市场干预的经济理由14信息技术和软件市场分析16倾向性采购的负面效果192.基于经济因素选择21投资决策应当以CBA为指南21在CBA中，TCO是评估资产成本的标准253.软件采购必须完全透明28政府采购的国际框架和透明度28问责性30透明度与软件选择304.采购必须符合贸易规范31政府采购协议315．采购必须尊重知识产权规范34附录37TRIPS协议39知识产权协议的原则和条款40图图1-1.软件投资决策程序流程图13图2-1.软件投资决策中的CBA逻辑一般流程24图2-2.TCO成本划分26表表2-1.TCO帐目表26程序引言限制政府软件购置的影响之一是妨碍采用不同经营模式的供应商之间的相互竞争。正如大量使用软件的信息和通讯技术(ICT)行业的经历所表明，竞争和创新促进生产力的发展。随着ICT生产行业的生产率提高，世界各地的经济体也在更大程度上受益。例如，在芬兰和爱尔兰ICT行业的产值占所有企业总增值数额的13%以上。1ICT行业的创新导致了ICT设备与软件实际价格大幅下降，从而加快了ICT投资率。从1980年代至2000年，ICT投资在法国和英国总非居民投资中所占的比例增加了两倍。在德国和意大利，ICT投资从占总非居民投资的大约10%增长至超过15%。在芬兰，ICT投资在总非居民投资中占25%以上。2随着投资率提高，ICT资本得到累积，开始对世界各地总经济产出增长做出重大贡献。从1995年至2000年，ICT资本在美国经济产出的总增长数额中占20%，在意大利、德国、英国、法国和芬兰分别占18.7%、18.4%、13.5%、12.5%和11%。3信息技术设备与软件价格的迅速下降导致了更高的信息技术和软件投资率。在20世纪最后5年，信息技术和软件投资在所有有资料的国家中年增长率超过20%。4信息技术资本（硬件和软件）的累积带动了各经济体国内总产值的实际增长。从1990年至1998年，信息技术对丹麦、法国和德国实际GDP的增长率做出的贡献分别为27.8%、38.5%和45.5%。5更重要的是使用信息技术的行业对实际GDP的贡献更超过了生产信息技术的行业。上述经济贡献源于由竞争性市场推动的信息技术创新。该市场不受不必要的市场干预，政府目前对信息技术和软件市场进行的干预有效地促进了竞争、信息和知识传播、研发投资和技术创新。1《经济合作与发展组织成员国经济增长来源》，ISBN92-64-19945-4,OECD2003,第40页。2同上，参见第2页。3同上，参见第44-45页。4同上，参见第44页。5BartVanArk所著《旧经济之更新：欧洲与国际比较》（尚未出版；Groningen:UniversityofGroningen），2001年，转引自2001年10月《世界经济展望》：《信息技术革命》，国际货币基金组织，华盛顿2001年，115-116页。政府是软件资产的最大投资者。不幸的是，有一些不同级别的政府部门采取了影响正常发展的软件购置措施，破坏了导致民间企业取得成功的环境。迄今为止，此类措施鼓励购置一种形式的软件，排斥其他形式的软件，从而限制了政府在软件购置中的选择，未能充分利用市场提供的各类产品。6软件选择计划(ISC)和国际经济咨询公司NathanAssociatesInc.制订了一组原则（或称“程序”），用于政府部门在做出系统与合理的软件资产决策时参考。这一组程序原则旨在提高透明度，促进政府在购置软件和保护知识产权方面遵守国际贸易惯例。程序一：合理的软件投资决策中最重要的因素是选择如果事先排除某些符合政府需求的技术，就无法做出正确软件投资决策。正如丹麦政府的软件战略所指出：“具体部门应当确信它可以基于产品优点和当地业务需求以最经济的方式购置软件解决方案，而无须考虑是采用专有软件解决方案还是开放源代码方案。”7优先使用开放源代码软件的倡导者未能证明这种干预具有必要性。虽然推动技术和软件市场发展的力量具有集中性，但软件行业本身并不具有集中性。尽管技术和软件市场中存在着各种准入障碍，即使在行业领先的企业中软件也具有很高的更新率。虽然研发活动需要大量资金，投资收效包含很大变数，在融资方面困难重重，但软件行业一直在大幅增加研发支出，并取得了成果。主张优先采用开放源代码软件的倡导者未能考虑到这种做法的巨大代价和严峻后果。如果政府政策规定仅仅采用开放源代码软件，就会排斥商业软件资产，事实上排斥了与信息技术相关的85%的商业活动。仅仅在欧洲软件市场最初每年丧失的商业机会就达到490亿美元。政府支出的减少必定会对经济产生影响，其实际影响可能是最初直接影响的2－3倍。程序二：对各种竞争软件资产的选择应当基于经济考虑政府投资的软件资产应当能够提供最高价值，无论是采用何种技术。要做出明智的投资决策，必须妥善设计成本效益分析(CBA)，包括一种总拥有成本(TCO)评估模式，以便评估在资产使用周期内的总成本。做出系统与合理的投资决策之经济基础是CBA。经济合作与发展组织(OECD)、亚洲开发银行、世界银行及其他国际经济发展机构支持和使用CBA。另外，CBA也同样适用于民间企业的投资决策。6只有巴基斯坦这一个国家通过法律规定政府部门必须采购开放源代码的软件。7见包含一项效益成分（价值）和一项成本成分。效益是由于投资而产生的良性变化或释放的资源。成本是由于投资而产生的负面变化或耗费的资源。较高价值的投资选择意味着购置效益成本较高的资产。一般而言，投资决策是购买资产的决策，如果适当维护，购置的资产应当在若干年内产生效益。因此，购置某项资产的决策必须基于在整个资产使用期内所产生的效益和成本。在CBA中，对某项投资成本的评估必须包含与资产购置、使用、维护和用后处置相关的所有成本。在CBA中，TCO已经成为评估信息技术和软件资产投资成本的标准方法。TCO分析不仅考虑通常包括在信息技术预算中的直接成本，还考虑到一些间接劳动力成本，包括设备停机、同行辅导与支持、非正式学习与自我支持等方面的成本。与这些间接成本相比，购置软件的成本相对很小。研究表明，购置软件的成本仅占软件资产TCO的不足10%。8程序三：政府在软件资产购置过程中必须确保充分的透明度这一条程序旨在增加政府软件购置方面的选择，其具体做法是确保招标过程有足够的透明度：政府十分清楚地陈述其要求，告诉所有投标人政府在做出软件资产购置决定时采用的功能标准和成本标准。这意味着投标者必须详细说明产品性能特征以及远远超出购买价格的其他成本因素。招标书必须详细说明性能要求与长期成本因素之间的关联，以便投标者评估此等要求并做出相应的反应。国际透明度规则反映了各国政府越来越趋向于增强购置程序的可预测性和问责性。虽然单凭国际透明度机制并不能确保所有政府不对软件选择施加限制，但此等机制会使政府实施限制的意愿降低，因为政府在权衡相互竞争的软件建议书所陈述的成本和技术能力时最终必须考虑每一种可能的软件技术。程序四：政府购置软件必须符合国际贸易惯例谈到软件购置我们必须回顾20世纪40年代重建以及关贸总协定成立以来的国际贸易规则和惯例。各种贸易协议反映了从事贸易的各方以及投资者对可预测性和透明度的日益增加的期望，也是所有经济体发展过程中不可或缺的成分。国际贸易惯例通过对38个成员产生影响的《WTO政府采购协议》（GPA）规范政府采购行为；9若干双边贸易协议以及APEC的最佳规范条款。涉及上诉各项协议的国家之贸易量占世界总贸易量的77%。各国政府应当把WTO及有关采购的其他贸易准则视作可行的工具，形成统一而透明的招标体系，不分国别的选择提供最佳价值的产品。在购置软件方面，应当避免使用附8见MacCormack，下文注释第56条。92004年7月，欧盟10个新成员正式成为GPA的签署国。加优惠条款，包括把技术转让作为购置软件的前提。政府应当尽量避免与性能无关而与设计有关的技术标准。关于附加优惠条款和技术标准的规定对软件投标必须以披露源代码为条件的政府规定产生了影响。此类有关政府采购的原则鼓励政府在软件形式选择上保持中立，由供货商证明其软件性能符合政府部门的软件需求。披露源代码的问题可能与最终购置决定相关，但国际采购准则鼓励重视产品本身的优点，而不是由政府任意地把该因素规定为采购的先决条件。对于GPA签字国而言，未能遵守GPA规则会产生明显的法律影响。最后，GPA所有贸易协议——无论是多边协议还是双边协议都包含国民待遇和最惠国待遇义务。因此政府规章不鼓励歧视。在贸易中不歧视的原则也禁止从表面看来给予外国和本国供应商同等待遇但实际上对外国供应商不利的做法。这种事实上的歧视可能表现为指定使用或鼓励优先使用某种软件形式。本条程序则鼓励采购政策统一化，不具有歧视性，并排除可能扭曲政府采购决策的做法。此类政策确保招标过程中保持严格的透明度标准，这是确保政府采购过程中真正进行竞争的一项要素。程序五：政府购置软件必须尊重关于知识产权的国际惯例大多数国家——特别是发展中国家和最不发达国家——迫切希望吸引外国直接投资，通过创新和技术转让促进技术的发展。现有知识产权机制鼓励创新和发明，被公认为在投资和技术转让决策中的一项重要——也可能是至关重