如何完善单位部门预算编制说明书

1把小说明写成大文章——谈如何编好单位部门预算说明书江苏省南通市国土资源局宗建岳单位部门预算编制说明书（以下简称预算说明书）是行政事业单位对其部门预算编制相关内容进行的书面分析与说明，是部门预算不可缺少的重要组成部分。“小说明大文章”，预算说明书反映了单位部门预算的编制质量和管理水平，直接影响到财政部门对单位预算的审核确认，进而关系到单位经费的保障水平。部门预算在我国已实施十年，预算说明书却一直未得到应有的重视，存在着许多亟待改进和提高的地方。一、编好预算说明书的重要意义（一）帮助财政部门推进预算改革。实施部门预算是市场经济的客观要求，是社会主义经济发展的必然趋势。部门预算实施多年来，仍存在着许多不如人意的地方，预算说明书的不尽完善是症结之一。一些内容不全、数据不准、依据不实、分析不透的预算说明书，客观上影响了财政资金分配的公正性和使用的效率性，影响了财政等部门和社会各界对预算单位资金使用情况的有效监管。编好预算说明书对于财政部门强化部门预算约束，提高预算管理水平，进一步推进“阳光预算”改革，意义不言而喻。（二）帮助财政部门实施预算审查。财政部门是预算说明书最主2要的审阅对象。一本好的预算说明书，有助于财政部门了解单位预算年度工作计划、单位基本情况和预算编制的指导思想、原则，熟悉预算编制的依据和主要内容，并根据预算说明书中上一年度预算执行情况和预算年度收支预算的相关分析，对单位的预算情况形成一个全面而客观的认识，从而进行科学而有效的审核。毋庸置疑，预算说明书在争取财政部门保障单位正常运转和事业发展所需的经费方面所发挥的积极作用，非其他预算工作所能替代。（三）帮助预算单位规范预算管理。预算说明书是单位对预算编制、执行和绩效情况的书面约定，更是单位预算管理工作的总纲。表现在：一方面，要求单位科学编制预算，预算说明书的内容客观准确。另一方面，预算单位在预算执行过程中，需要不断强化预算管理，规范执行预算，以维护预算的严肃性。人大、财政、审计部门以预算说明书为参考依据，审查单位预算编制与实际执行结果，也进一步督促单位将预算说明书的监管作用落到实处。（四）帮助预算单位提早预算谋划。预算说明书是单位预算年度经费的计划书，体现了单位对工作和事业发展的一种预测和决策。做好预算编制工作，要求单位领导对预算年度工作计划有一个提前考虑，对每项工作开展相应的经费需求有一个详细预算。否则，预算说明书编写就容易演化成为上一年度预算数据重复或加减运算，与预算年度工作目标缺乏应有的衔接，形成预算说明书内容的“假、大、空”现象。二、当前预算说明书存在的问题3（一）预算说明内容不够全面。一些预算说明书内容过于简单，一般仅有基础数据、收入预算和支出预算等内容，缺少预算单位基本情况介绍、上一年度预算执行情况分析、政府采购预算说明等，几乎被写成了一份经费申请。同时，预算内容笼统，缺少预算依据、测算明细、相关分析等相应要素。如支出项目只填写“会议费”，至于到底是什么会议、什么规模、什么人参加，解决什么问题，达到什么效果，没有说清。财政部门阅读此类预算说明书，无法全面了解单位情况与预算内容，也无法对预算进行科学的审核。（二）预算说明依据不尽充分。编制依据直接影响到预算的可靠性和政策性，但预算缺少依据支撑是当前预算说明书普通存在的问题。以项目支出预算为例，在项目经费无标准和无定额的情况下，编制依据的作用尤为关键。如果预算说明书编写人员对项目的编制依据缺乏了解，则提出的项目经费预算一定缺少说服力，这在很大程度上影响了财政部门对项目经费安排的准确判断。（三）预算说明方法不符实际。预算说明书的编写者主要是财务人员，由于工作性质，他们大多对单位预算年度的业务工作计划缺乏了解。编好预算说明书时，一般是今年怎么做，下一年度还怎么做，或干脆听凭于业务部门一面之词。在编制时间紧的情况下，常常不得以闭门造车，忙于编表填数。编制工作只能应付数据填写完整，勾稽关系正确，无法保证数据的来源是否真实与客观。所形成的预算说明书，自己说不清，财政看不懂，与单位业务工作经费实际需求背离较大。4（四）预算说明作用未尽发挥。预算说明书是预算工作沟通、财务管控、预算内容汇报的一种具体手段。在预算实际执行过程中，预算说明书中的相关内容和监管作用往往成了摆设。预算归预算，花钱归花钱，预算执行结果与年初预算偏差很大，形成预算编制与执行“两张皮”现象，使预算编制失去了应有的严肃性，预算说明书应有的监管和约束作用未尽发挥。也影响了财政监督和审计监督作用的发挥。三、预算说明书的基本要素和主要内容预算说明书主要包括文字说明和表格说明两个部分。文字说明是预算说明书的主体（表格说明部分文字说明内容不多，此处不再详述）。编好预算说明书的关键在于把握文字说明的基本要素、主要内容及相关注意问题。（一）预算编制的指导思想、依据、原则主要对预算编制的指导思想、主要依据和基本原则作一介绍说明。（二）单位总体情况包括：1.基本情况。对单位机构设置、职能、业务等内容进行简介。2.工作计划。阐述预算年度发展计划、工作目标和中心任务等。3.基础数据。提供单位人员编制、在职、离退休人员等财政供养（非供养）人员情况及车辆、办公（专用）设备等与预算相关的数据。4.相关情况。着重反映影响收支预算的政策调整因素和重大事件等。（三）上一年度预算执行分析5对上一年预算执行情况分析是预算说明书容易疏忽的内容。编制下一年度预算的时间一般在上一年度（相对于下一年度预算时间而言）的10月份左右，此时上一年度预算执行时间仅有10个月，一些单位认为对未完成的预算进行分析，意义不大。事实上，预算执行情况分析可以承前启后地反映单位经济活动情况，为单位进行下一年度预算编制提供客观依据。预算执行情况分析也是编写人员对预算编制的重新验算与再次确认的过程，有助于财政部门更好地鉴别单位预算编制的合理性、科学性。（四）收支预算说明收支预算说明是预算说明书的重点内容。收入预算说明包括：1.客观分析收入预算总量、各项收入预算构成及增减变化情况及原因。2.综合分析当年收支增减因素，合理编制收入来源，并根据收入来安排预算支出。3.根据行政事业性收费、政府性基金征管情况和政策文件，提出相关措施，以保证预算收入来源的实现。支出预算说明是预算说明书的重中之重，主要包括：1.支出预算总规模、各类支出预算规模及增减变化情况分析。一是基本支出说明，包括工资福利支出、商品服务支出、对个人和家庭补助支出三部分。编制该部分支出应严格按照财政部门提供的定额标准和单位人员、车辆、办公设备等基础数据测算作相应说明。二是项目支出说明，包括经常性项目支出和一次性项目支出两部分，重点是项目的论证与审核、项目名称、项目内容、项目编制依据、经费测算明细等方面的内6容。经常性项目的名称应注意前后年度保持规范、一致。2.支出预测绩效的分析。对数额较大的项目进行绩效管理，对其经济性、效率性进行综合分析和预测评价。（五）其他预算说明政府采购预算说明是预算说明书不可或缺的内容。凡属于政府采购目录及达到限额标准的，必须编制政府采购预算。政府采购预算说明包括采购项目的名称、数量、价格、采购类型、方式、时间、资金来源及采购物品的用途等内容。（六）其他部分说明包括加强预算管理的建议、对策和措施等。四、对编好预算说明书的几点建议（一）做好预算编制相关准备。相关准备是编好预算说明书的基础。一要提前谋划下年工作。按照职责任务，结合单位实际情况，合理安排预算年度工作，早打算，不漏项，使预算编制更具针对性和完整性。二要做好预算调查摸底。包括单位预算年度资产、人员、编制等基础数据的收集、管理和利用等，使预算内容更具真实性和准确性。三要及时总结预算执行。对上一年度预算执行情况和资金使用方向有一个总体认识，判断单位事业发展趋势，揭示预算管理中存在的问题和薄弱环节，使预算说明书更具预见性和科学性。四要注重预算项目储备。平时注意预算项目的积累和整理工作，建立项目库，不要等到编制预算时，才临时拼凑项目，这样提出的项目很难做到论证充分，也很难保证预算质量，更难通过财政批准。7（二）吃透预算编制文件精神。文件精神是编好预算说明书的指南。一般可围绕“三个原则”进行预算说明书的编写。一是综合预算原则。将所有收入及安排的各项支出纳入预算，说明全面、真实反映单位实际的收支情况。二是厉行节约原则。包括如何从严从紧编制出国费、车辆购置及运行费、公务接待费，压缩会议、文件与通信费用的分析说明。三是零基预算原则。不考虑以前年度的支出基数，按预算年度所有工作事项的轻重缓急和财政规定的口径、定额标准，重新测算每一项支出的需要。（三）注重预算编制形势分析。形势分析是编好预算说明书的前提。就是通过对预算相关信息资料、数据、政策方针、发展战略规划的搜集整理，分析和研究预算形势。一要统筹预算安排内容和项目，由单位领导集体决策项目预算是否安排与时间顺序。二要总结上一年预算执行情况，掌握单位财务收支和业务活动的概况，找出影响收支预算的主要因素。三要预测国家有关政策对预算的影响，领会上级部门的工作要求和财政部门的预算管理规定，分析本单位事业发展对经费的实际需要等。（四）统筹预算编制组织分工。组织分工是编好预算说明书的抓手。预算说明书编写不仅仅是财务部门的事，各业务部门在预算编制中同样扮演着重要的角色。因为业务部门对自己所主管的工作任务最清楚，能在一个不断变化的环境中收集并提供最新的情况，在“分工合作、各司其职”的原则下，由它们协助相关专项经费预算编制，将8会使预算说明书编写更加切合单位实际情况，内容更加全面，测算更加准确，依据更加充分。（五）提升编制人员写作能力。写作能力是编好预算说明书的关键。预算说明书编写是一项政策性、专业性较强的工作，对编写人员的专业知识和文字表达能力要求比较全面。会计人员除了熟悉单位情况与财务管理、主要业务和预算编制要求外，文字表达能力尤为重要。就是要学习掌握预算说明书写作要领、基本框架、主要内容等相关知识，做到胸有成竹；坚持对预算工作高度负责的精神去对待写作，不能应付了事。（六）健全编制质量考核机制。考核机制是编好预算说明书的保证。一要建立质量评价制度。财政、审计部门适时组织对单位预算执行情况进行考评、审计。通过分析预算与决算的差异程度，通过对预算执行进行绩效考评、追踪问效，来考量预算说明书的编写质量。二要建立责任追究机制。财政、审计部门对单位预算执行中发现的预算编制问题，及时归纳总结，为以后预算编制提供借鉴和指导。对预算执行结果与预算编制偏差较大又无正当理由的，建议追究有关人员的责任，或从经济上给予处罚。作者电话：[phone]；电子信箱：[e-mail]；通讯地址：江苏省南通市青年西路39号；邮编：226006。