济南高新区国有资产整合模式报告

Copyright©2006ByALLPKUManagementConsultantsLtd.未经许可，不得外传济南高新区国有资产整合模式报告北大纵横管理咨询公司北大纵横2006年5月—2—北大纵横声明本报告为中期报告，所有意见均非最终结论本报告旨在对济南高新区国有资产的整合及管理进行分析和建议，不针对任何部门和个人—3—北大纵横报告的主要思路目前济南高新区的管理模式定位当前高新区主要管理问题及根源分析外部模式研究借鉴提出需要解决的问题根源症结如何解决开发区的问题根源症结解决方案及模式设计本次咨询的目的是为了实现开发区从“建设”向“经营”的转变；这一转变的实质是开发区国资企业经营管理模式和开发区盈利模式的转变；国资企业经营管理模式主要包含国资企业政企分开、国有资产经营管理与资产所有关系相脱离的问题，开发区盈利模式主要包含融资问题和投资收益问题。国资企业经营管理模式直接导致国资企业战略规划问题，这里涵盖高新控股的战略定位问题，将来是单一业务还是多业务发展。—4—北大纵横我们将从四个方面阐述济南高新区国有资产整合模式开发区国资企业的定位管委会国资企业集团业务单元管委会和国资企业集团的关系国有资产组合模式设计各业务单元基本运作策略国资企业的任务和国有资产的功能性质开发区国有资产概述国资企业的经营方式国资企业整合方案国资企业各业务单元的运作方式—5—北大纵横目录开发区国资企业的定位…………………………………………………………………………5国资企业的经营方式…………………………………………………………………………12国资企业整合方案……………………………………………………………………………37国资企业各业务单元的运作方式……………………………………………………………60实施建议………………………………………………………………………………………80—6—北大纵横导读开发区国资企业的定位国资企业的经营方式国资企业整合方案国资企业各业务单元的运作方式实施建议—7—北大纵横不论国内还是国外，非自然形成开发区的主导方都是政府，济南高新区管委会在导向、服务、协调、管理方面有不可替代的作用开发区的基础设施、生活物质环境、投资环境等因素需要政府的参与才能营造，尤其是在开发区发展的初级阶段政府营造的政策软环境更是整个开发区运行中至关重要的企业所无法独立承担和运作开发区庞大的投资规模政府是促成企业界与科研教育机构合作的强有力的力量政府的主导作用是不可缺少的管委会的任务导向服务协调管理统筹管理高新技术开发区，制定园区的发展规划和政策，建设基础和配套设施，创造良好的投资环境，增加GDP和税收，增强开发区综合竞争力—8—北大纵横济南高新区实施“充实提升，开拓发展”战略，面临从建设开发区到经营开发区模式的转变中心区出口加工区东部新区经营开发区建设开发区建设提升为济南市现代化的东部新城样板区，集中建设总部经济基地和科技研发区、生活商贸区建设成为集加工贸易、陆路口岸和保税物流于一体的外向型产业聚集区建设成为规模化新型工业的聚集区如何滚动发展，良性循环？如何开拓经营思路，使国资企业有效发挥作用？如何保证国有资产保值增值？开展招商引资形成产业聚集环境？如何培养良好的经营模式？招商引资如何引入有效的机制进行融资和建设？目标基础设施、配套设施建设总部基地建设、商业和住宅项目建设打造济南软件城标准厂房、道路基础设施和配套设施建设区域规划和产业布局基础设施、配套设施建设—9—北大纵横政府为了推进开发区的建设，形成了开发区国有资产，开发区国有资产具有正的外部效应产业规划和优惠政策政府收益政府投入财政收入进行开发区建设，形成产业积聚，政府是开发区的最大投入者产业集群产生外部规模效应，为新企业、新产业发展提供了良好的外部环境-产业集群使技术、信息、商业、金融的流通和联系得到改善，刺激了创新，达到了互补性和技术溢出-集群区的原料和产品达到规模批量，降低生产和流通成本政府也是开发区的最大受益者，产业积聚后对区域形成税收、就业机会等回报，推动经济发展招商企业孵化企业土地资源财政投入服务服务收入税收经济增长就业投资回报土地收入国资企业收益税收利润资产增值投入产出—10—北大纵横因而，为经营开发区而形成的国资企业的使命是：推动开发区产业发展，促进国有资产保值增值推动开发区产业发展促进国有资产保值增值国资企业投资基础设施和配套设施建设，经营非赢利性社会公共事业资产，目的是促进开发区的发展，追求开发区以及公司的长期效益，因而管委会允许该部分资产功能性亏损，或给与相应的财政补贴园区经营企业努力营造产业聚集和发展环境，同时保证适当的利润房地产开发服从于开发区规划和开发区硬件环境要求，建设办公和生活设施管委会给某些国资企业提供经营垄断权，以保证实现战略意图保值和增值是资产的天然权利国资企业利用其经营性赢利取得货币或资本市场融资机会，扩大投资规模给与财政补贴，保证账面盈利，有利于外部融资，拉动地方经济发展国有资产保值增值与推动开发区发展两者的目标是一致的，长期来看，开发区的发展更能推动国有资产保值增值—11—北大纵横资产划分为功能性资产和经营性资产，在开发区内通盘考虑和调配，分别制定不同的经营目标基础设施和公共事业资产投资功能资产园区经营资产房地产开发资产其他经营性资产营造良好的经营环境，为开发区发展服务为开发区产业投入和招商引资服务，同时讲求投资收益营造良好的园区环境，促进产业聚集和产业发展建设开发区，同时取得良好的收益追求资产的收益性，进行完全的市场化运作功能性功能性+经营性经营性经营目标收益指标追求长期收益和资产保值，在短期内设定亏损目标，或给与财政补贴根据投资对象，制定适当的投资收益率指标制定适当的利润率及资产保值增值率指标根据开发的对象，分别制定利润指标和资产保值增值指标制定净资产收益率指标、利润指标资产—12—北大纵横导读开发区国资企业的定位国资企业的经营方式国资企业整合方案国资企业各业务单元的运作方式实施建议—13—北大纵横导读开发区国资企业的定位国资企业的经营方式-组织形式-对国资企业的监管方式-国资企业内部管理方式国资企业整合方案国资企业各业务单元的运作方式实施建议—14—北大纵横济南高新区目前采用的是混合型管理模式，从公司形式上看是政企分开的，但实质上是政企合一公司制政企分开型政企合一型混合型集中管理制这种管理模式主要是以企业作为开发区的开发者与管理者，政府建立开发公司作为经济法人，组织区内的经济活动，开发公司直接向政府负责，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，园区的其他管理事务，如劳动人事、财政税收、工商行政、公共安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门。管委会作为地方政府的派出机构，行使政府管理职权，不运用行政权力干预企业经营活动，只起监督协调作用，开发公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而实现政府的行政权与企业的经营权相分离。政企分开模式，目前为我国大多数开发区所采用。在管委会下设一个开发公司，管委会负责决策、职能管理以及服务性工作，开发公司负责开发区内的基础设施建设，这种开发公司管理行为很大程度上是行政性的。管委会和开发公司在人员设置上相互混合，负责人通常互相兼任，即“两块牌子，一套班子”。在这种管理模式下，管委会不仅行使审批、规划、协调等行政职能，还负责资金筹措、开发建设等具体经营事务，开发公司和专业公司基本上没有自我决策权。由市政府在开发区设立专门的派出机构－管委会全面管理园区的建设和发展，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能。管委会可自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动人事、工商行政等部门，可享受城市的各级管理部门的权限，同时也接受主管部门必要的指导和制约，真正体现了“小政府、大社会”的特点。所在城市的政府全面领导开发区的建设与管理。政府设置管理委员会，成员由原政府行业或主管部门的主要负责人组成，园区内各类企业的行业管理和日常管理仍由原行业主管部门履行，管委会只负责在各部门之间进行协调，不直接参与开发区的日常建设管理和经营管理。所在区县政府负责园区内的公安、消防、卫生、网点等的管理。纵向协调型行政主导型含义类型—15—北大纵横开发区具体采用何种管理模式与其发展所处的阶段是有一定的关系的开发区建设的早期正常运营和管理阶段开发区成熟阶段123一般采取行政主导型的管理模式和混合型中的政企合一型，以加强政府的宏观调控职能和工作力度混合型政企分开的管理模式更加适用。在政企分开的管理模式下，管委会作为地方政府的派出机构行使政府管理职权，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，只起监督协调作用，开发公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理公司制的管理模式更适合开发区的发展，逐步向西方发达国家和地区的模式靠拢—16—北大纵横高新区的盈利模式也要求有所转变开发区建设的早期正常运营和管理阶段2在建设初期，在高新区管委会主导下，各国资公司通过提供高成本、低价格的专业服务吸引企业入园，成本与收益的差额由财政补贴通过各项服务和扶植措施，推动入园企业发展壮大，高新区通过获取税收收入盈利如果税收收入能够保证财政投入的高成本，可以保持这个模式，但是如果不能保持，则需要改变高新区的盈利模式在进入正常运营和管理阶段，入驻园区的企业已经发展起来，此时的盈利模式应该由完全依赖税收收益转向资产投资收益加税收收益同时我们有各项优惠措施的情况下，企业在考虑迁移成本时，是不会轻易离开高新区的，这时，我们应该提供价格和成本相匹配的服务，而非再如同以前的高成本、低价格的服务大量的国有资产补贴给入园企业，何不如投给自己的国资公司进行经营，通过国资企业的回报收益盈利，建立起新的盈利模式尽可能的引入外部资金参与高新区的经营开发，改善国资法人治理结构，提高国资利用效率1—17—北大纵横开发区建设早期政企合一利大于弊有利于开发公司的快速起步和全面发展既发挥政府的行政职能，又发挥开发总公司的经济杠杆功能建立初期对开发区的建设具有很大的推动作用国资企业过多依赖于管委会，发展动力不足，市场压力不大，自我发展能力不强，不能适应市场经济的要求和建立现代企业制度融资渠道单一，依赖银行贷款，难以从资本市场融资优点缺点更适用于开发区建设早期政企合一—18—北大纵横体现了“小政府、大企业”的原则，有利于充分发挥管委会的行政管理职能和主导作用国内外高新技术开发区的发展历程表明，市场的驱动力成为高新技术产业开发区发展的基础和真正动因开发区内投入的要素包括国有资产应在市场机制下运行，激发市场的内在活力，发挥市场无形的手的作用，适应市场经济体制的要求以经营的观念管理国有资产和开发区各项事务将管委会的主导作用建立在市场机制驱动的基础上促使国资企业克服对管委会的依赖，主动面向市场，产生自我发展的内在动力，激发活力，适应市场经济的要求资产经营的责任主体明确，有利于进行绩效管理，形成激励和约束机制有偿取得财政投入资金，关注投入产出，计算资金成本，讲求收益回报机制灵活，高效运作，提升经营管理水平有利于促进国资企业管理创新和技术创新国资企业能够成为投融资的重要载体，有利于综合运用各种融资方式，拓展资本市场融资渠道随着开发区经营逐步成熟，应政企分开，在管委会主导下实行国有资产的企业化运作发挥管委会主导作用通过市场机制形成内在驱动力明确经营的责任提高企业经营成效促进企业创新有利于全方位融资—19—北大纵横国有资产授权国资企业经营，管委会对各公司出资的资产划归国资企业(集团)，国资企业成为代表管委会管理国有资产的载体管委会国资企业(集团)子公司子公司子公司子公司子公司……产权归属关系（例如一个主体下）管委会对其他公司出资的资产划归国资企业集团各个公司成为国资企业集团的全资或控股子公司，形成清晰的产权关系管委会以出资者的身份对国资企业集团进行管控，行使出资者的权力，资产成为连接管