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诚实信用原则在转变行政观念、构建和谐社会中的作用林锐，姜沣格＊[内容摘要]考虑到我国的现状以及长久以来的行政传统，现行的行政法律规范仍然很难消除一些惯有的思维定势与行政痼疾，僵化地执行行政法律规范，并不能真正实现政府服务行政观念的转变以及构建和谐社会的目的。对此，需要在行政法中引入诚实信用原则，润滑权力与权利的制衡机制，提高行政主体的行政伦理水准，规范行政权的行使。[关键词]诚实信用；行政法；行政职权；行政观念据新闻报道，安徽某县交警队因欠费而被石油公司停止供油之后便专门查扣该公司车辆，并进行大额罚款，致使该公司不敢再将本公司的车辆派出。①交警队查扣石油公司车辆之后专门下文通知整治危险品车辆，并向记者出示该通知，作为说明其行为合法、合理的依据。从表面上看，交警队确实在“依法行政”，但却无法不令人怀疑交警队的真实目的。类似于此的这种“皮里阳秋”的行政行为经常见诸报端。在目前的行政实践中，一些政府部门操作的行政程序不透明、不公开，存在着严重的暗箱操作嫌疑，许多行政程序也过于繁复。一些政府部门有时甚至会在公共利益、个人利益之上设立部门利益，但却往往披着“依法行政”的外衣，这种僵化执行行政法的作法不利于政府行政职能与行政观念的改变、和谐社会的建立。在这种背景下，行政法应当进一步加大对诚实信用原则的吸纳与运用，以弱化行政法本身的僵化性，指导行政主体的行政行为，帮助树立政府的服务行政观念。一、诚实信用原则在行政法中的发展（一）公法对诚实信用原则的吸收诚实信用原则是民法的基本原则，缘于其不可动摇的地位，而被称为民法中的帝王规则。诚实信用作为法律原则起源于罗马法，在罗马法的诚信契约中，债务人不仅要依照契约的条款，更重要的是要依照其内心的诚实观念来完成契约所规定的给付，从此诚实信用这一伦理道德规范被提升为法律规范并一直沿用下来。②诚实信用原则的本质特征在于其为善良公平的道德观念的法律化。诚实信用原则既是道德规则，也是法律规则。作为法律规则，是指民事主体在民事活动中要诚实守信，善意地行使权利、履行义务。信用是一个社会的基本要求，是市场经济发展的基本保障，而诚实则是信用的基础。③作为由道德规范上升而来的法律规则，诚实信用原则极具抽象性与伸缩性，＊[作者简介]林锐，中国证监会福建监管局监管员，厦门大学法学院民商法硕士研究生，主要研究方向民法、行政法；姜沣格（1979-），女，山东工商学院法学院讲师，法学硕士，主要研究方向为民商法。①参见《安徽萧县交警队被停油后查扣石油公司车辆》，载《新浪网》，，2007年9月5日浏览。②见王利明等：《民法新论》（上），中国政法大学出版社，1996年版，第207页。③见郭明瑞主编：《民法》，高等教育出版社，2003年版，第17页。在补充法律漏洞、解释法律规范意旨、维护公序良俗等方面具有极强的作用，从而成为私法领域中的一项重要制度。将诚实信用原则由私法领域引至公法领域起初被认为是不适当的，因为诚实信用原则主要是在确定性规则不足以发挥作用的场合中发挥作用，例如存在规范漏洞时，法官可以依据诚实信用原则进行法律解释。而在公法领域中，基于对公权力的限制，在既定规范存在漏洞等场合之下，难以通过如私法一般的法律解释等方法来解决问题，这似乎有悖于公法的基本特征。随着时间的推移，诚实信用原则越来越多地被运用于公法领域中，学者们认为公法与私法的区别并不会导致诚实信用原则不能运用于公法之中，只是基于公法与私法的区别，诚实信用原则在不同领域中，在具体含义以及适用规则等方面会体现出不同的规律与特征来。法的终极目标是对正义的追求，作为极大体现法正义价值的载体――诚实信用原则，不论认为是由私法向公法的类推，还是认为是由法本质使然，终归揭示了不同主体在处理彼此关系时均应遵循的道途，因此，诚实信用原则虽然起源于私法，但在公法中亦可运用，并应上升成为一项基本原则。只是，在不同部门法律中，诚实信用原则确实有着不同的涵义与运用。在和谐社会的建立过程中，诚实信用原则也应成为一项政府、公众、私人均应遵守的道德准则与法律规范。（二）行政法中的诚实信用原则将诚实信用原则引入公法领域，德国为始作俑者，二战之后，诚实信用原则以信赖保护原则的面目进入了行政法，从而在德国法上成为适用于公、私法领域的真正意义上的“帝王条款”，成为“所有法律关系的最高指导原则”。④诚实信用原则也应当成为行政法上的基本原则，它的基本内涵应当包括这么几个方面：第一，行政法律规范必须公布才具有法律效力，同时应具有相对的稳定性，不得产生溯及既往的效力；第二，行政行为一旦作出即具有确定力，行政机关不能随意变更、撤销和废止；第三，行政机关变更或废止行政行为必须出于公共利益的需要或其他法定事由，在法无明确规定的情况下，不得随意变更或废止行政行为；第四，行政机关因为变更或废止行政行为，给公民、法人或其它组织造成损失的，行政机关应当给予补偿。⑤行政法上的诚实信用原则的适用应当具备以下几个条件：⑥第一，信赖基础信赖基础是指行政诚信赖以存在的前提与基础，即“有效表示国家意思的法的外貌”，它通常表现为国家的一些个别的具体行政行为。通常情况下，诚实信用原则要求这些行为都应有效成立，而不论其是否合法。第二，信赖表现信赖表现指相对人基于信赖，针对国家的行政行为而展开的活动。与国家的行政行为相对应，相对人的行为可以表现为具体的处分行为，但在人民出于对法律秩序的信赖，而这种法律状态发生变化时，信赖表现主要体现为遵守原来的法律状态而不去违反和破坏，因此，此时的信赖表现是虚构的和推定的。第三，信赖值得保护人民对国家及其行政行为的信赖必须是正当的。所谓正当，是指人民不仅对国家的行为和法律状态深信不疑，而且在主观上是善意无过失的。如果信赖是基于当事人恶意欺诈、胁迫或其它不正当方法而获得；或当事人明知或因重大过失而不知信赖基础违法；或行政行为预先保留变更权等情形，均属于不正当的信赖。在此种情形下，即使④见谢孟瑶：《行政法学上之诚实信用原则》，载成仲模主编：《行政法上之一般原则》，台湾三民书局，1994年版，第199页。⑤参见刘丹：《论行政法上的诚实信用原则》，载《中国法学》2004年第1期，第37页。⑥参见刘丹：《论行政法上的诚实信用原则》，载《中国法学》2004年第1期，第34页。信赖形成，也不能获得保护。诚实信用原则在行政法上也可发挥弥补成文法局限、填补法律规范漏洞的功能，在行政立法、行政执法与行政司法中均可发挥作用。例如在行政司法活动中，“如果说，人民法院以往还不太习惯运用法律原则来审查行政行为、裁判案件，那么，这种现象正在悄悄地改变，有些法院开始在一些案件中直接或间接地援引法律原则进行判决。”⑦行政法上确立诚实信用原则的主要目的便在于维护行政法律秩序的安定性、维护社会成员的正当权益。在行政立法活动中，原则上应当奉行并坚持法不溯及既往原则，以维护社会成员的合理信赖。在行政主体作出行政行为时，行政主体非经正常程序不得任意撤销、变更、废止已经作出的行政行为。二、诚实信用原则的制度作用长久以来，中国文化便有“和合文化”的传统，党的十四届六中全会提出构建社会主义和谐社会，这种“和谐”并不完全同于传统意义上的“和合”。可以说，“和谐社会”思想既扎根于源远流长的中国传统文化，我国历史上出现的一些盛世便具有着朴素的和谐思想，同时，又被赋予崭新的时代内涵，社会主义毕竟不同于我国历史上的封建王朝，因此势必不能主以德治国，和谐社会“应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。我们要建立的和谐社会应当是法治之下的和谐社会，法制是社会最基本的价值依归。依法行政过于刚性，而诚实信用原则可弱化刚性，在一些具体场合中可以作为行政主体实施行政行为应遵循的法律义务。同时，诚实信用原则原本便是道德规范，对于行政职能与行政观念的转变以及和谐社会的建立具有道德指引作用。（一）限制行政公权力在现代社会中，公权与私权的相互制衡与合作是法治社会进程的背景。公权与私权的界限及彼此间的关联构成社会文明程度的一个表征。在进入现代社会以后，公权与私权间的关系在一定程度上体现了政治社会与市民社会的融合，也体现了国家与民众关系的演变，政治社会与市民社会的融合。从社会契约论的角度来看，对于与国家缔结契约而让渡出一部分权力（利）的市民来说，首先，仍然存在着担心国家机器过度干涉市民自由的恐惧；其次，国家必须能够保障属民的人身、财产安全，并实现属民维护人格自由与取得财产的渴求。法国大革命时私法至上的思想随着行政权的兴起而抹上尘色，“19世纪对行政权力的低估，在20世纪初已被人们对行政权力在诸方面带来的好处的高度赞扬所替代。”⑧目前我国行政实践中所出现的许多问题均表明我国的政府，包括地方政府在内，所拥有的公权力过于庞杂，而必须得到制约。我国实行人民代表大会制，而不是西方宪政中的三权分立制度。权力来源于人民，人民代表大会来源于人民，人民代表大会制定宪法，行政公权来自于宪法，并由国务院等行政机构行使。作为人民机构，人民代表大会及其常务委员会在行使职权，制定行政法律、法规时，自然应当诚实、勤勉地加以注意，防止所授予之行政公权过度扩张而具有侵略性，保护行政相对人的合法权益，并完善正当程序制度，令各级行政部门在行使行政公权时依循正当的、合理的程序，并维持行政相对人在机制内的话语权。一旦诚实信用原则成为我国行⑦见罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，载《国家行政学院学报》2001年第5期，第15页。⑧见博登海默：《法理学－法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年版，第369页。政法上的基本原则，便会给行政主体缚上法定的道德约束，这对于解决目前我国行政实践中的问题是大有裨益的，同时，这也与和谐社会的建立相互契合。（二）规制行政权力的行使近代行政法虽然是限权理念的行政法，但是现代社会日新月异的发展根本不同于以往，这也使得各不同专门领域出现的越来越多，这似乎也构成了行政权力扩张的一个合理理由。然而不论如何，虽然行政权力应当受到限制，但是在现代社会中，行政权力的扩张确实是不可避免的。除了需要依照《立法法》等规范来限制行政权力的过度扩张之外，还需要对行政权力的行使加以看顾，以令社会有序。成文法规范具有绝对的滞后性，并往往存有漏洞，在法律适用上也会造成相应的不利结果。目前看来，刚性的行政法规范在被适用于相应的社会关系时，经常会被行政主体违反立法意旨而援引之作为其保护某种不当利益的借口，例如上文所引实例。引入诚实信用原则，是非常有利于规范行政权力的正当行使的。1．树立公共服务观念利益有公共利益与私人利益之分，行政法调整行政主体与行政相对人的关系，实际上触及的便是公共利益与私人利益间的冲突，限制私人利益以保障公共利益。和谐社会是力争实现利益协调的社会，当然，公共利益与私人利益间的矛盾永远不可能消除掉，不过在现实中，公共利益与个人利益之间间既相一致又有冲突。与此相应，惯行的“命令与服务”式的行政权力行使模式应当向“服务与合作”模式转变，破除权力崇拜，从以政府为中心转向以公共需要为中心，注重公共服务，政府与民众应当在信任的基础上形成一种良性互动关系。此中，尤其需要政府的行政诚信，确实树立公共服务观，从服务的角度出发进行行政管理。如此方可在政府与民众之间建立一种和谐一致的良好关系，从而处理好私人利益与公共利益的关系。1998年，我国政府机构改革便明确提出了政府职能的转变问题，即由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，树立服务本位理念，确立政府公共服务的职能。这种行政职能的根本转变需要行政主体诚信意识的提高。2．增强行政主体的责任感我国现行行政立法对于行政职权所对应的责任仍嫌语焉不详，行政主体的权力与义务经常出现不对等的现象，由此而导致行政主体的责任感普遍不强，官本位思想始终占据着主导地位，普遍欠缺公共服务观念。行政主体责任感的增强，首先需要立法加强对行政主体责任的规定，但是法律规范挂一漏万实属平常，因此还要确定行政主体在行