我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析

我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析  我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析 中国人民大学公共管理学院  孙玉栋  谭云   摘要：我国自2003年以来，实行了财政政策的转型。与此同时，公共预算的收入每年都出现了超额增长。这种增长与预期经济增长率和实际经济增长率的差距之间的关系非常密切，同时也和通货膨胀率的走势基本吻合。而超收带来的超支问题在我国近几年的公共预算管理中显得较为突出。超额支出不能被有效的监督成为了这个问题的关键。政府应该通过修订预算法、政策转型和预算平衡基金的建立等措施合理的对预算超收进行安排。 关键词：公共预算、收入超额增长、预算平衡基金  一、引言 近年来，我国财政收入增长呈现持续攀升态势。2007年全国财政收入51304.03亿元，比2006年增加了12543.83亿元，增长32.4%，完成预算的116.4%。与之相应的全国财政支出也是保持着高位增长的态势。2007年全国财政支出49565.4亿元，比2006年增加了9142.67亿元，增长22.6%，完成预算的106.6%。从近几年我国财政收支数据可以看出，预算超收超支现象非常普遍。01000020000300004000050000600001995199619971998199920002001200220032004200520062007财政支出预算财政支出决算财政收入预算财政收入决算    资料来源：中华人民共和国财政部网站数据整理而来，单位（亿元） 图1 财政收支数据表（1995‐2007）  从图中可以明显的看出，从1995‐2007年，历年来的财政收支决算数均高于年初的预算数。在政府预决算之间出现差异是正常的事情，否则，也就没有必要分别编制预算和决算了。不过，如果预决算之间的差异过大，甚至呈现持续扩大的态势，就需要去讨论出现这种超收超支的原因和合理性了。 1  我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析  二、原因分析 预决算差异的扩大，分别体现在“超收”和“超支”两个线索上，但相对而言，作为矛盾主要方面的是“超收”。由“超收”导致或支撑了“超支”，从而推动了决算收支规模以及预决算偏离度的扩大，这是迄今为止可以追溯到的有关预决算偏离度问题的一个基本轨迹。换言之，在由预算收支规模向决算收支规模的高幅跃升过程中，财政“超收”发挥了决定性的作用。而对于预算收支的快速增长，理论界和实务部门存在较多看法。但大部分观点认为，全国财政收入快速增长主要得益于国民经济平稳快速发展、结构优化、效益提高和收入征管加强。同时，也有一些特殊性、政策性和一次性增收因素。 本文将以1995—2007的数据，来分析我国这十几年来预算超收与超支之间的关系，以及它们与一些经济指标之间的关系。之所以选择1995年作为起点，因为它是我国《预算法》正式实施第一年，也是分税制改革后的第一年。而在1995—2007之间均出现预算超收超支现象。其持续的超收超支现象值得我们关注。1.超收原因理论分析 （1） 超收率1与经济增长率 我们知道，预期经济增长率和实际经济增长率的差距与超收率之间的关系非常密切，二者相关系数为0.622,因为在预算编制过程中财政收入预算额是以预期经济增长率为依据, 在其编制环节，无论是财政收入指标的安排，还是同其协调安排的税收收入计划指标，历来都是本着“留有余地”的原则确定的。其习惯性的做法，就是在G D P 的计划增幅基础上外加若干个百分点。前几年大致是2‐3 个百分点，近两年是4‐5个百分点。过去5 年间GDP 的计划增幅稳定在8％，财政收入和税收收入的实际增幅均在20％以上，可以看出，无论出于怎样的考虑，在预算的编制环节，事实上预留了很大的“超收”空间。近些年来我国实际经济增长率均高于预期经济增长率，所以出现持续超收现象。  数据来源：由财政部网站相关数据整理而来 图2 经济增长率差异与超收率之间的关系  在预期经济增长率差别不大的情况下，经济增长率的高低对超收率有着重要影响，1995‐2007经济增长率与超收率之间的相关系数为0.61，经济增长率越高，税源税基就更加                                                             1 超收率=（财政收入决算值—财政收入预算值）/财政收入预算值。 2 需要说明的是，由于该结论所用数据仅为5年（2003‐2007）的，可能结论不是很严谨。 2  我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析  充裕，超收现象也越明显。   图3 经济增长率与超收率之间的关系   （2）通货膨胀率 因为通货膨胀的存在，在累进税制下政府将获得一笔额外的收入，政府在上一年编制下年度预算时，基本上没有考虑到这些因素。而且通货膨胀率的高低可以反映出经济的周期性波动，一般情况下，当通货膨胀率较高时，税源比较充裕，超收率也会更高。由图4可以看出，超收率与实际经济增长率和通货膨胀率的走势是基本吻合的。  图4实际经济增长率,通货膨胀率与超收率之间的关系   （3）偶然因素 在预算收入高速增长的过程中，一些特殊性，政策性，偶然性因素的作用也不可小视。以2007年的情况为例。特殊性因素主要包括：一是证券市场交易活跃和印花税税率提高，证券交易印花税增收1825.85亿元；二是出口退税政策调整，减少退税400亿元，相应体现为收入增加；三是铁道运输企业出售国有资产收入上交196亿元，属于一次性收入；四是石油特别收益金全年征收501.4亿元，较2006年增加129.37亿元。(而2006年只征收了两个季度)3  我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析  2.超收原因实证分析 可以通过对超收率，预期经济增长率与实际经济增长率的差距，通货膨胀率做线性回归来分析预算超收的原因。 一般来说，形成下一年经济增长率预期的基础是上一年度的经济增长率。由于无法获得各年度预期经济增长率的数字，无法获得预期经济增长率与实际经济增长率差距的相关数据，则同时引入本年度经济增长率与上年度经济增长率两个变量来弥补这一缺陷。我国自改革开放以来经济保持持续快速增长，不存在经济增长率的大幅度波动以及经济负增长的情况，因此这种简化处理方式是比较符合现实情况的。 根据回归方程1： CHAOSHOULV=C(1)+C(2)*GROWTHRATE+C(3)*GROWTHRATE(-1)+C(4)*INFLATION可得到以下结果：CoefficientStd.Errort-StatisticProb.C(1)-0.0043470.156243-0.0278200.9786C(2)3.2491671.5374402.1133630.0724C(3)-2.4863522.071063-1.2005200.2690C(4)0.5903850.6579110.8973630.3993R-squared0.488921Meandependentvar0.082718AdjustedR-squared0.269888S.D.dependentvar0.042440S.E.ofregression0.036264Akaikeinfocriterion-3.520718Sumsquaredresid0.009205Schwarzcriterion-3.376029Loglikelihood23.36395Durbin-Watsonstat1.807702由于常数项无法通过T检验，所以去掉常数项，采用改进后的方程2，方程2：CHAOSHOULV=C(1)*GROWTHRATE+C(2)*GROWTHRATE(-1)+C(3)*INFLATION可得到以下结果CoefficientStd.Errort-StatisticProb.C(1)3.2397291.4027672.3095270.0497C(2)-2.5251181.433290-1.7617640.1161C(3)0.6033390.4347891.3876590.2027R-squared0.488865Meandependentvar0.082718AdjustedR-squared0.361081S.D.dependentvar0.042440S.E.ofregression0.033923Akaikeinfocriterion-3.702426Sumsquaredresid0.009206Schwarzcriterion-3.593909Loglikelihood23.36334Durbin-Watsonstat1.8019984  我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析  改进的方程拟合效果有所改善,根据回归方程的运算结果可知，C(1)的值为3.24，可见超收率与本年度经济增长率正相关。C（2）的值为-2.53，可见超收率与上年度经济增长率负相关。C（3）的值为0.60,可见超收率与通货膨胀率呈正相关，其基本经济含义为：（1）上年度经济增长率越低，对本年经济增长率预期也越低，如果本年度经济实际增长率越快的话, 预期经济增长率与实际经济增长率的差距就越大,超收率自然就越高。(2)本年度通货膨胀越高,政府获得的通货膨胀税3就越多,超收率也就越高。三、超收与超支之间的关系 在预算的审查环节，现行《预算法》对于“超收”、“超支”的规定，颇为模糊。“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，而未纳入全国人民代表大会的审批视野。即便在形式上要走某些程序，实行所谓向全国人大常委会的通报或报告制度，通常的情形也是，先支用，后通报，或者边支用，边通报。甚至本来应互为条件的财政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。故而，每年形成的“超收”，几乎都要不打任何折扣地转化为当年的“超支”。在“超收”与“超支”之间，是一列高度相关的“直通车”4。这一点也可以从超收额与超支额的相关系数为0.95 上反映出来。正是在上述的体制因素下，在当前我国所出现的“超收”现象已经成了一种常态，因此，每年都会出现动辄几千亿元的“超收”收入，而且其数额还在呈现出不断增长之势。同时，由“超收”所支撑的“超支”数量也是越来越多。从而，预决算之间的偏离度也越来越大。作为一个令人警醒的结果，预决算偏离度的持续扩大，不仅使得政府预算的监督制约作用在某种程度上走了过场，形同虚设，而且也使得预算法治一再受到挑战，甚至处于极度尴尬之中。按现行预算法的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。在每年预算收入超收数额巨大的今天，这样的巨额资金便在形式和实质上都荒谬地脱离了法律监督。为了加强对这些资金的监管，预算法的修改也是迫在眉睫。正是因为这部分巨大的资金游离在政府的监管之外，所以这些超收金额的用途也格外引人关注。图5  预计超收金额与超支金额之间关系。单位（亿元）                                                              3 在一般情况下，纳税人应缴纳的税收取决于他们的货币收入，而他们适用税率的等级是按货币收入水平确定的。在经济出现通货膨胀时，由于受通货膨胀的影响，人们的名义货币收入增加，导致纳税人应纳税所得自动地划入较高的所得级距，形成档次爬升，从而按较高适用税率纳税。这种由通货膨胀引起的隐蔽性的增税，也被称之为“通货膨胀税”。 4 高培勇.关注预决算偏离度.涉外税务,2008(1) 5  我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析    从图中可以看出，除了1998年，1999，2000年，在其余年份，超支额均大于超收额或与其持平。可见超收收入基本上全部转化为了超支。而这部分超支支出主要是花在了哪些方面呢，因为其游离于法律监管之外，在一定程度上为各级政府提供了腐败的可能，但同时也应该看到这部分超收收入对我国近年来逐渐下降的财政赤字率还是起到了一定的贡献的。预算报告显示，过去五年中，财政赤字占国内生产总值(GDP)的比重逐年下降，2003年为2.4%，2004年为2.0%，2005年为1.6%，2006年为1.3%，200