英国国库现金管理与国债管理经验

1英国国库现金管理与国债管理经验宗军一、宏观的经济、法律政策背景英国宏观经济政策的基本原则是：（1）保持宏观经济政策的延续性和稳定性，以此提供稳定的经济环境；（2）财政政策和货币政策相分离，政府设定通胀控制的目标水平，央行(BOE,BankofEngland)负责实施这一单一目标，与财政目标相分离，以此提高各职能部门的操作效果和可信度；（3）财政政策与债务管理政策受《财政稳定法》（CodeofFiscalStability）的约束。该法案以法律的形式对财政政策和债务管理政策行为作了明确规范，基本立法精神是保证财政政策公开性，明确财政政策各级决策实施者的义务，以此促进财政政策的透明度、稳定性、责任性、公开性和效率度，避免经济政策受政党政治的干扰过度波动。英国近年来财政政策的目标是在中期实行稳健的公共财政。一方面通过税收与支出的调节，把债务控制在较低的水平；另一方面根据“谁受益、谁支付”的原则体现代际公平（Inter-generationEquity）。财政政策目标的设定有两条基本的财政纪律。一是在经济周期运行中，政府借债只能用于投资，而不能用于当期消费支出，换言之，政府消费收支必须平衡，这是不可逾越的铁律。另一条财政纪律是可持续投资，在整个经济周期中把公共债务率（公共部门的净债务余额与GDP之比）控制在一个稳定的审慎的水平，不超过40%。英国债务与现金管理和宏观经济政策的关系是：它属于财政政策的一2部分，并与货币政策相分离。在英国，债务与现金管理的机构是债务管理局（DMO,DebtManagementOffice），它的职责是支持财政政策的实施，“在考虑风险的基础上，以最低成本进行长期债务筹资，以成本收益衡量最有效地管理政府账户体系（ExchequerPyramid）的现金总需求，并与货币政策相协调。”债务管理政策由于决策和实施过程以及机构的独立性，在很大程度上不会对央行管理通胀目标产生影响。不过由于政府债务管理是通过国内金融市场进行的，受制于国内货币环境的影响，又对国内货币环境有反馈作用，所以和货币当局的协调也是有必要的。二、组织结构框架在债务管理局成立以前，英国的债务管理由央行操作。1998年债务管理局成立，隶属财政部（HMTreasury），独立于央行。其基本考虑是两个方面：其一，债务管理的职能从央行业务活动剥离出来，由央行通过设定利率完成单一政策目标（通胀水平），避免目标分散造成实际的或者市场认为可能的利益冲突。其二，以此减低市场的不确定性，即市场利率水平仅由央行操作向市场传导信息，而不确定性的下降有利于融资成本的降低。具体地，债务管理局行政隶属于财政部。每个财政年度初，债务管理局的总体原则和国债规模由财政部部长会议确定，但在具体管理和操作方面实行专家治理，具有相当大的独立性和市场可信度。财政年度末，债务管理局向财政部提供年度述职报告（AnnualReportandAccounts）和下年度筹资预案（AnnualRemit），就政府资产管理目标提出建议，财政部结3合财政收支和国际收支状况作通盘考虑。债务管理局独立于央行。一是地理位置上和央行隔离。二是债务管理局没有利率变动的内幕消息。三是债务管理局负责国内债务管理，与央行负责的海外储备管理（英国没有外币债务）相分离。央行作为政府的银行，为债务管理局提供结算、账户登记和每日转账等服务。债务管理局的主要职能有四项：（1）政府的债务管理，包括国库券（T-bills）和中长期国债（Gilts）发行、国债市场管理；（2）政府的现金管理，包括政府每日现金流的转入和付出、国库券发行、货币市场拆借；（3）政府的短期资产管理，包括现金盈余和一次性许可费收入的管理；（4）中央政府向地方政府的资金放贷以及几种指定的公共部门基金（PublicSectorFunds）的投资等。三、政府账户体系债务管理局作为现金管理者管理政府账户体系。该账户体系包括三级主要账户：债务管理账户（DMA,DebtManagementAccount）、国家贷款基金账户（NationalLoansFund）和集中基金账户（ConsolidatedFund）。其中，债务管理账户是政府的现金和债务管理总账户，反映每日债务管理活动（包括现券交易、回购交易和货币拆借）和国家贷款基金账户余额变动。英国立法赋予该账户的功能：（1）弥补日常账户不足，融出日常账户盈余资金；（2）为满足中长期债务需求筹资；（3）提高国债市场的流动性、稳定性和效率性。国家贷款基金账户是政府的借贷账户，反映国家储蓄账户（National4Savings）向公众的零售借债（RetailingBorrowing）及偿付、公共工程贷款委员会（PublicWorksLoanBoard）向地方政府放贷及收回、政府机构融资（DepartmentLending）和集中基金账户余额变动。集中基金账户是政府的收支账户，反映税收部门的收入和政府机构支出活动。从法律依据看，集中基金账户集中体现了英国政府的征税权力和征税能力，是运作国家贷款基金、债务管理账户和国家储蓄账户的最终资金担保。政府账户体系图如下（图一，图中箭头表示现金流向，方框表示各类政府账户）：公开市场上与金融机构进行的借贷活动全部净余额向公众零售借贷税收与消费向地方政府放贷支出余额政府机构融资支出、放贷税收上述三个主要账户构成一个垂直的金字塔式的账户体系。每日日终，央行自动清算各账户余额。第一步，关税和货物税账户（CustomsandExciseBalance）清零，余额连同国内税账户（InlandRevenueBalance）全部结转到单一税收账户。第二步，单一税收账户清零，余额全部结转到集中基金。第三步，集中基金清零，余额结转到国家贷款基金，如果集中基金余政府机构账户国家储蓄账户公共工程贷款委员会债务管理账户国家贷款基金账户集中基金账户税收部门账户政府债务与现金管理政府收支账户政府借贷账户5额为负，则由国家贷款基金支付轧平（covered）。第四步，各政府机构的现金余额也全部结转到国家贷款基金，这时，所有级别低于国家贷款基金的账户净余额，无论盈余还是赤字，都转到国家贷款基金。第五步，国家贷款基金净余额清零，全部结转到债务管理账户。该账户体系在央行开立，以此避免在商业银行开户的信用风险。各账户互相联系，可以把全部账户体系中的资金余额有效集中到指定账户（DMA）上，便于减少政府持有的总余额。所有债务管理账户以下的政府账户的隔夜余额为零。日终若债务管理账户赤字，则由债务管理局借款弥补；若债务管理账户余额超过规定的预留金额，则由债务管理局贷出。预留金（CashDepositatBOE）的目的是为可能发生的错误账目调整和日间赤字提供缓冲，目前定为2亿英镑。四、现金流预测（一）年度预测年度预测的基础是财政计划（FiscalProjection）。每年英国政府要对下一个财政年度的经济形势和财政收支作两次预测方案。11月提出预算草案，3月提出正式预算。这些财政计划需要考虑：经济增长前景、税收体制改革、今后三年的公共支出计划、中长期支出增长预期等因素。预算不足部分由净债务（NetBorrowing）弥补。净债务是按照权责发生制（AccrualPrinciple）的会计口径计算的,还需要调整为当期现金流量法计算的中央政府净现金需求（CGNCR,CentralGovernmentNetCashRequirement）。净现金需求是年度借债的主要依据之一，它反映了预测期6财政年度内政府现金收支的缺口。实际举债时还要考虑到期偿还债务、上年财政结余变动和国家储蓄账户变动。以英国2002-2003财政年度公共部门预算转为现金预算为例（表一）：------------------------------------------------------------------------经常预算余额（Surplus/DeficitonCurrentBudget）3.0（单位十亿英镑，下同）投资预算（NetInvestmentonCapitalBudget）(_14.2)公共部门净债务（PublicSectorNetBorrowing）11.2---------------------------------------------------------------------------公共部门净债务11.2-地方政府净债务（LocalGov’tNetBorrowing）0.9-国有公司净债务（PublicCorp.NetBorrowing）1.3=中央政府净债务（CentralGov’tNetBorrowing）9.0+金融交易负债（FinancialTransactions）2.6+预算会计调整（AccrualsAdjustments）0.1=中央政府现金需求（CentralGov’tOwnCashNeeds）11.7+向其他公共部门的贷款净额（NetLoanstoOtherPartsofPublicSector）1.8=中央政府净现金需求（CGNCR）13.5--------------------------------------------------------------------------如前所述，财政部根据债务管理局年度报告和筹资预案建议，确定下一年度举债额和债务类型构成，债务管理局据此细分国债的各期限品种，形成融资计划书（FinancingRemit），作为年度操作的规范性文件。以债务管理局2002-2003年度融资计划书为例(表二)（单位为十亿英镑）：--------------------------------------------------------------------------中央政府净现金需求（CGNCR）13.5+到期债务（MaturingDebt）17.0=融资总需求（GrossFinancingRequirement）30.5-国家储蓄资金变动（NationalSavingscontribution）(_1.5)-债务管理账户预留金变动（ChangeinDMOBalanceatBOE）(_0.1)=融资净需求（NetFinancingRequirement）32.1其中，计划通过国债筹资（PlannedGiltSales）22.4短期普通国债（ShortConventional）5.5中期普通国债（MediumConventional）5.5长期普通国债（LongConventional）6.9指数化国债（IndexLinked）4.5计划通过短期债务筹资（PlannedNetShort-termDebtSales）9.7国库券（ChangeinT-billStock）4.3年内收支时间不一致造成的DMA余额变动（ChangeinDMOnetcashposition）5.4-------------------------------------------------------------------------7（二）年内预测年内预测需要了解现金收支流的方向、数量和时间，不过和年度预测的数据源是一样的。财政部从税务部门得到收入预测，从各政府部门得到支出预测，从融资计划书知道未来债务还本付息情况，以此对全年财政状况（如经常项目结余、净借债）和每日净现金流（DailyNetCashFlows）作出预测。其中每日净现金流预测对债务管理局是最重要的。财政部把预测情况通知债务管理局后，债务管理局还要从央行结算系统（CHAPS）了解各部门收支，并直接从有关部门了解实时发生的重要现金流，将预测和实际结果相互核查，以求掌握确切的现金流状况。即将启用的政府在银行的账户即时监控系统可以大大提高预测的准确性。五、现金管理操作债务管理局的现金管理目标依法规定是：“每日通过市场操作，以最小化成本冲销国家贷款基金账户的净现金流。”为此，还须达到以下四个目标：（1）操作策略必须平衡风险和成本；（2）避免影响短期利率水平；（3）遵循央行贯彻货币政策目标所规定的要求；（4）考虑对货币市场效率的影响。现