政府预算第3章政府预算的管理原则与主要模式

第3章政府预算的管理原则与主要模式主讲人：李铁•3.1古典预算管理原则•3.2现代预算管理原则•3.3我国的政府预算管理原则•3.4政府预算的主要管理模式及其演化政府预算原则发展脉络将预算作为监督和控制政府的工具注重研究政府预算的技术和管理模式的改进运用预算功能，实现国家的整体利益功能性控制性周密性3.1古典预算管理原则（控制性）•3.1.1尼琪预算原则•3.1.2诺马克预算原则一、尼琪（F·Nitti）预算原则•尼琪是意大利财政学者，他提出的预算原则包括以下六个方面的内容▫公开性原则▫确定性原则▫统一性原则（各项收支编列的标准）▫总括性原则（归一性原则）▫分类性原则▫年度性原则1）公开性•预算的内容力求详尽通俗，以便于立法机构和公众能够了解政府收支活动的全部情况。•全部预算收支必须经过议会审查批准，成为公开性的文件。2）确定性•预算编制时，认真收集各种相关资料，依据社会经济发展的趋势，做出准确切实的预测，防止预算的虚假，谋求预算的稳定确实。3）统一性•同一预算收支体系内部，各项收支的编列与测算标准应该力求逻辑上的一致性；•所有政府收支均应纳入同一预算之内。4）总括性•所有的政府收支都应该通过预算过程的批准才能进行，所有的政府收支均应编列于预算收支表格之中，不得以任何预算外财政资金的形式存在。•这是古典预算管理原则控制性的重要体现。5）分类性•政府预算的收支应根据其性质分门别类，一目了然，以便于社会公众和审议机构了解政府财政资金活动的来龙去脉。6）年度性•预算必须按照规定的预算年度编制和执行，不能逾越预算年度。二、诺马克（F·Neumark）预算原则•诺马克是德国财政学家，他所提出的预算原则包括以下八个方面的内容▫公开性原则▫明确原则▫事前决定原则▫严密原则（收入、支出的设置）▫界限原则▫单一原则▫完全原则▫不相属原则（收入、支出项目之间无特别的相属关系）1)公开性原则•程序公开：政府预算的编制流程和审议批准程序应该公开透明，置于立法监督机构的全程控制之下。•结果公开：政府预算的执行结构的公开，以便于公众对政府预算实际执行结构有全面的了解，并据以提出批评和建议。2)明确原则•政府预算的收入来源渠道及支出用途、项目构成与分类方法，都应加以明确列示、清晰一致。3)事前决定原则•政府预算应在财政年度开始之前，就经由立法监督机构审议通过。4)严密原则•政府预算应对各收支项目产生严格的约束力，力求与未来财政决算保持尽可能的一致性。5）界限原则•预算的各项目相互间应有明确的界线，通常禁止经费相互流用。a.预算科目的设立于归宿应力求明确，以免A科目的费用改由B科目核销。要尽可能避免隐性的不恰当的科目之间的流用。b.预算以外的支出项目必须禁止，包括预算中原来没有该项支出而安排支出，或超过预算授权限额安排支出，或将预算内列支的项目非法转移到预算外。c.禁止提前动支下年度的预算经费，或将本年度的经费未经法定程序结转下年使用。6）单一原则•政府全部财政收支应纳入同一预算表内综合列示，不得另行编制独立的预算。a.政府财政收支应统一编列，维持政府预算的完整体系。b.预算系统内部限定于同一项的内容，不得分解列示于两个项目之内。7）完全原则•一切政府公共开支和预算收入均应完整地计入预算，不得存在任何游离于预算之外的政府性收支活动，以体现公共财政体系的健全与完整。8）不相属原则•任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，不应以特定预算收入维持特定项目的预算支出。3.2现代预算管理原则（周密性、功能性）•3.2.1现代预算原则的主要内容•3.1.2现代预算原则与古典预算原则的关系一、现代预算原则的主要内容：史密斯（H·D·Smith）预算原则•1945年美国联邦政府预算局局长史密斯提出八点预算原则▫1、反映行政计划原则▫2、加强行政责任原则▫3、以政府预算报告为依据原则▫4、适度权力原则▫5、预算程序多样化原则▫6、适当加强行政主动性原则▫7、执行中的弹性原则▫8、机构协调原则二、现代预算原则与古典预算原则的关系冲突：1.现代预算原则更加强调政府行政机构在预算上的自主权；2.由于预算外项目和基金的大量存在，以及复式预算、绩效预算制度的引入，传统预算的完整性和年度性原则逐渐被修正；3.由于预算的行政主动权的加强，预算的公开原则变得名不副实；4.由于预算原则演进与法律修订二者间的时间差异的存在，往往使得法律明文规定的内容和实践中具体活动不相一致。二、现代预算原则与古典预算原则的关系传承：1.预算原则的演变，实际上是立法机构与行政机构之间相互交易与妥协的结果；2.现代预算原则是作为对古典预算原则的修正与补偿而提出的，体现了行政部门追求预算效率的自主权；3.各个市场经济国家在相当程度上保留了立法机构对预算的监督与控制。3.3我国的政府预算管理原则•完整性•统一性•可靠性•公开性•年度性•先有预算、后有支出四、现代政府预算原则完整性完整地反映政府全部的预算收支活动，它是建立规范化、法制化预算的前提条件；预算收支要按照统一科目、口径、程序编报；统一性可靠性预算收支数字指标设计依据必须真实、准确、可靠；不得假定…预算编制完成，要经权力机关审查批准，使其成为具有法律效力的文件；预算的形成和执行是透明的、受公众监督的；纳税人的权利法律性公开性年度性预算执行以一年为标准，预算年度•（一）完整性。该列入国家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。•（二）统一性。虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。因此要求设立统一的预算科目，每个科目都应按统一的口径、程序计算和填列。•（三）可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定。估算，更不能任意编造。•（四）公开性。国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此国家预算及其执行情况必须采取一定形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。•（五）年度性。政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。3.4政府预算的主要管理模式及其演化•以美国为代表的市场经济国家的政府预算管理模式的发展变迁历程。特征逐项预算绩效预算PPBMBOZBB从上至下预算结果预算1921-19391940-19641965-19711972-19761977-19801981-19921993-主要倾向控制管理计划管理决策控制和实现单一体制目标管理范围输入输入和输出输入输出、效果好备选方案输入、输出和效果备选方案任务明确的输入和效果输入和输出；与可选择方法相联系的备选方案个人能力会计管理经济学和计划管理常识管理和计划体制任务相关的政治与协调管理、计划和交流重要内容开支对象部门活动部门宗旨方案效力方案或机构的宗旨方案或机构是否促进了体制目标部门活动决策方式增量增量系统分权增量和参与系统和进取性增量、参与和分权计划责任责任不大分散集权全面各负其责分权集权与预算总署共同承担预算部门角色财务会计效率政策方案的效力和效率政策的优先权实现单一体制目标保证可信赖度目录调整•3.4.1逐项预算管理模式•3.4.2从绩效预算到新绩效预算•3.4.3计划-规划-预算管理模式（PPBS）•3.4.4零基预算•3.4.5归纳3.4.1逐项预算管理模式1.定义：根据每一开支对象的成本，来分配公共资源的一种预算制度，是最基本、最传统的预算组织形式。3.4.1逐项预算管理模式2.功能：通过对每项开支的控制来控制预算的规模。3.4.1逐项预算管理模式3.主要措施：①分项、详细地记录政府购买的商品或劳务；②采用标准化的政府会计控制系统；③利用统一的政府采购制度和竞争性招标制度，增强政府购买性支出的透明度，力求节约公共开支。3.4.1逐项预算管理模式4.存在问题：①预算部门难以真正考察预算依据的合理性。②如果一个机构从事多项活动或项目规划，或者若干机构从事同一项活动或项目规划，难以凭借逐项预算的形式来确定其预算支出。③逐项预算倾向于将预算决策的注意力集中于不断增长的人员经费和设备支出等项目，容易诱使预算决策偏离对公共支出的根本目的的考察，即是否满足社会公共需要。3.4.2绩效预算1.定义：绩效预算是一种以成本——效益为评判标准，以政府职能和施政计划为中心的预算编制方法，其基本含义是将“绩效水平与具体的预算数额联系起来”2.原则：①统一规划②适当分类③协调配合④分级负责⑤弹性控制⑥正确衡量•3.基本做法：•（1）实行绩效分类。一般是把绩效分成职能、部门、计划、最终产品、成本和目的等类别。•（2）进行绩效评估。具体步骤是，先按政府的职能分类，如分为国防、外交、教育等，然后再考虑不同的职能由不同的部门来承担，每一个部门有自己的事业计划和资本、投资计划，这样对各项计划可以从最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。•（3）确定实施方案，并据此编制预算。绩效预算包含了几项从传统逐项预算思维方式的转变①预算信息要根据活动而不只是单个项目来组织。②应当对活动进行度量，以确定其成本，并对从事这些活动的效率进行评估。③应当通过将每家政府机构的实际成本与执行情况同计划水平的对比，实现绩效管理。④尽管绩效指标一般都不是政府的最终产品，但从理想的情况来看，应当将这些活动与受益结果或产出联系起来。从绩效预算到新绩效预算•传统的绩效预算试图以政府机构的直接产出编制预算，而这些产出未必是政府存在的真正原因。•例如：疫苗。•绩效预算的核心应当是绩效指标的质量和立法——行政结果的真正协调一致。•为了克服传统预算的这一问题，结合绩效预算与规划预算二者特色的“新绩效预算”理念应运而生。规划预算•规划预算是根据消费者的需求或财政支出对于公共目标的实现所做出的贡献，来对预算所建议的支出活动进行组织。•规划的设立以实现公共目标的贡献程度为基础，而不考虑具体提供服务的都是那些行政管理组织。•从本质上来说，规划框架要求政府机构明确自己所要提供的是什么样的产品和服务，然后根据这些产品或者服务的流程来组织预算申请和预算执行。•因此，规划预算管理模式会将预算的重点重新从财政支出的购买对象转移到支出的目的上来。•规划预算是按照特定规划归集投入的预算资源，而不是按照组织机构来归集预算资源，这是规划预算不同于基于组织本位配置资源的传统投入预算的主要特征。新绩效预算1.新绩效预算产生的目的：•新绩效预算的产生是为了克服传统绩效预算以政府的直接产出编制预算的问题。•新绩效预算会使政府对结果负责，通过实行以结果为核心的预算，政府应当对公众的利益变得更加负责；通过赋予政府更大的灵活性，在服务的提供过程中，政府可以变得更有效率、更富于企业家精神。新绩效预算2.新绩效预算的特点：•新绩效预算融合了旧绩效预算和规划预算的特点。•对结果的关注是规划预算的重点，但新绩效预算并不要求跨越政府机构，将不同政府机构的相似规划集中到一起。•与旧绩效预算关注任务、活动或者直接产出不同的是，新绩效预算关注的是结果。•从重要性上来说，新绩效预算综合了原有预算分类的思想。•3.“绩效预算”与“新绩效预算”的关系①基本思想是强调管理；②决策方式是渐增预算模式；（参与式、分权式）③范围基本上也仅限于输入和输出（更强调输出），也考虑现有方针之外的备选方案；④行政官员必须精通管理；（还要善于计划）⑤沟通的关键信息是各机构的活动情况，重点是机构的效率。（还有责任的完成情况）新绩效预算－－《政府绩效与结果法》1993年，美国通过联邦政府绩效与结果法。这个法对联邦政府各个部门的绩效管理有非常明确的要求。该法要求联邦政府作战略规划、年度规划和年度报告，并且明确规定了绩效管理过程中每个环节应包括的要素。管理预算办公室根据法律要求提供技术指导，比如，目标的确定、目标的种类、目标的表述等。总审计署代表国会对联邦政府的各个部门的规划和报告进行审查。美国的《政府绩效与结果法》案例－－弗尼吉亚州政府绩效管理•第一个环节，确