贫困村互助资金指导意见

贫困村互助资金指导意见国务院扶贫办杨炼2010.9.平顶山2009年9月17日，国务院扶贫办和财政部联合印发了《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》。这是一个分水岭、一个加强试点工作管理新起点。一、背景（一）各地互助资金发展迅猛截止2009年底，全国28个省(区、市)、940个县、9003个村开展了互助资金试点工作，资金总规模累计17亿元，其中：中央扶贫资金4.6亿元，省级扶贫资金7.8亿元，农户缴纳互助金3.6亿元，其它资金1亿元。有74多万农户加入了互助组织，其中贫困户37万。2006-2009年互助资金（村数）年份中央村数地方村数小计2006169185354200730189111922008707193126382009166131584819合计283861659003一、背景（二）问题和不足互助资金试点取得了较大成绩，积累了一些可贵的经验，但在思想认识、操作运行、监督管理和风险防范等方面也存在一些问题和不足，特别是有些地区还出现操之过急、发展过快、“一哄而起”的苗头。2006-2009年互助资金东中西部数据中央省级总计东部240512752中部120123063537西部139733474714合计2838616590031、互助资金定位不清2、法律地位不明确3、村民参与认知度不高4、扶持对象非贫困化现象比较普遍5、缺乏必要的培训和指导6、内部管理问题突出7、外部监管不到位明确互助资金的基本原则和发展方向，规范运作程序，强化监督管理，促进试点工作健康有序发展。二、主要架构《指导意见》由五部分组成：第一部分,为开展试点的重要意义;第二、三部分，明确互助资金的目标、原则、资金来源和性质；第四部分，指出开展试点必须把握的关键环节；第五部分，明确开展试点工作的要求；附件为《贫困村互助资金操作指南》。三、主要内容（一）重要意义在贫困村建立互助资金组织，促进贫困农民自我发展，对于强化扶贫工作瞄准性，有效缓解贫困农户发展资金短缺状况，创新扶贫资金使用管理机制，提高贫困农户组织化程度和自我发展能力，增强贫困地区基层组织凝聚力和战斗力，推进基层民主化建设和政府工作方式的转变，具有重要作用，是贯彻落实科学发展观、实现可持续发展的具体行动，也是促进社会和谐的有效举措。三、主要内容（二）总体目标创新扶贫模式，有效缓解贫困村、贫困农户生产发展资金短缺问题；探索建立扶贫资金与农民自主经营相结合的有效方式，引导发展支柱产业，培育农民新型合作社和新型农民；提高贫困农户自我管理、自我组织和自我发展的能力，实现可持续发展。三、主要内容（三）基本原则试点严格限制在贫困村；贫困户入社可免交或少交互助金，享有与其他入社农户同等权利，优先获得资金和技术支持；互助社建在行政村；互助资金“不出(跨)村、不吸储”。三、主要内容（四）资金来源和性质1、来源互助资金由财政扶贫资金、村民自愿交纳的互助金、社会捐赠资金等组成。2、性质贫困村互助资金是指在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展的生产发展资金。在民政部门登记注册为非营利性组织。三、主要内容（五）把握的几个关键环节1、深入宣传发动2、组建互助组织3、规范运行规则4、强化能力建设4、建立防范机制5、加强外部监管四、要解决的几个问题（一）互助资金的定位1、互助资金是针对特定贫困区域、特定贫困群体，在特定时期，采用的一种特殊扶贫方式。重点在扶贫，关键在互助，方向在合作。四、要解决的几个问题2、农村金融的有益补充十七届三中全会的要求农村金融现状的要求互助资金初显的成效（二）互助组织的性质非赢利性的互助组织“不吸储、不出村，不得从事其他未经许可的金融和经营活动”。除了在入社成员中开展借款活动外，不得进行其他金融活动，也不以互助资金组织名义开展经营性活动。关于“不分红”四、要解决的几个问题四、要解决的几个问题（三）法律地位1、互助资金的所有权和使用权财政扶贫资金、捐赠资金及其增值部分归所在行政村的全体村民共同所有，村民交纳的互助金归其本人所有。互助资金使用权归互助社全体社员所有。四、要解决的几个问题2、互助社的组建范围互助社设在行政村，不得跨行政村设立。3、登记注册在民政部门登记注册四、要解决的几个问题（四）瞄准贫困人群在对象上，要坚持瞄准目标人群，贫困户优先；在范围上，要坚持以贫困村为单位，更多关注偏远、借款需求较大的贫困村；在投入上，要坚持财政扶贫资金为主体，多方吸纳其他资金投入；在制度上，要坚持有利于贫困户的设计；在操作上，要坚持民主管理，加强监管，规范运作。采取的措施：★全村贫困农户中，要有50%以上的贫困户入社，方能组建互助社。★贫困户入社可免交或少交互助金，享有与其他入社农户同等权利贫困户入社免交互助金，享有与其他入社农户同等权利。★贫困户优先获得资金和技术支持（贫困优先原则）优先发放贫困户借款。每年贫困户借款人数不得低于入社贫困户的50%；贫困发生率在30%以上的贫困村，互助社成立第一年，贫困户借款笔数占当年发放借款笔数的30%以上，二到三年内达到60%以上。★小额、短期、分期还款、较高占用费率（五）规范操作1、统一互助组织名称互助组织名称统一为“村扶贫互助社”。2、组建互助组织程序试点村选择、组织发动、互助社筹备小组、互助社社员、互助社社员大会、互助社管理机构、互助社章程、互助社登记注册四、要解决的几个问题3、小组互助联保、通过建立“互助社-互助小组-农户”农村社区组织体系，提高了农民的组织化程度，增进农户相互间的协作和友谊，形成一种“生产相互帮助、矛盾相互化解、困难相互克服”的新型邻里关系，促进社区和谐。4、借款原则一是小额；二是短期；三是较高占用费率；四是贫困户优先。5、还款方式整借零还,整借整还6、能力建设（三级培训）中央培训到省省培训到市、县县培训到乡、村四、要解决的几个问题（七）风险防范还款方式；提取风险准备金；建立互助社退出机制。（八）加强外部监管1、“规模较大，有条件的省、县可依托现有资源和人员，设立专门的机构，负责互助资金监管。”“业务指导关”、“监督管理关”、“风险防范关”2、有条件的村可以使用互助资金管理软件。不是所有的村都适合开展互助资金1、有强烈的资金需求；2、正规金融机构贷款困难；3、有一定的产业发展基础；4、村民有强烈的发展愿望；5、村两委有凝聚力、战斗力；6、民风淳朴、有较强的互助合作意识。成功可持续发展的基本条件：1、当地有一定的市场经济交易活动；2、村社区内有一定凝聚力；3、有至少一位服众的具有一定德才水平、愿意为公众服务的人物；4、内部有实际制衡作用的民主运营和管理机制；5、社员必须交纳互助金；6、有效管理和周转（操作和财务管理制度简洁健全）；7、外部有效的政策和技术支持以及监管等。•对工作积极性高、措施有力、基础扎实、运作规范的省、县，给予重点支持，不搞平均分配。•试点县、村相对集中，与监管能力相适应。•目前，正在研究互助资金考核指标，直接与今后的资金安排挂钩，实行奖惩制度。•