资产建设理论视阈下的中国城市反贫困资产建设理论视阈下的中国城市反贫困

资产建设理论视阈下的中国城市反贫困资产建设理论视阈下的中国城市反贫困资产建设理论视阈下的中国城市反贫困资产建设理论视阈下的中国城市反贫困卢山摘要摘要摘要摘要：：：：资产建设理论是在20世纪90年代以来全球发展型社会政策形成过程中产生的一个重要论述，强调社会福利政策应该鼓励穷人进行积极的资产积累而非消极的收入维持，以此来促进穷人逐步提高自身消费水平、进行小额投资、扩展社会关系网络、提升后代教育机会，最终实现自力脱贫。中国城市新型反贫困政策的构建需要从资产建设理论中汲取经验与反思，无论是分类救助、以福利促工作还是双贫困线构想等都是基于该理论的初步探索。关键词关键词关键词关键词：：：：资产建设中国城市反贫困最低生活保障制度发展型社会政策一一一一、、、、问题的提出问题的提出问题的提出问题的提出城市贫困是个古老的话题，与之相伴随的人类的反贫困工作也从未间断过。1887到1892年间，布思对伦敦地区的贫困状况进行深入调查，开创了城市贫困研究的先河。1901年，朗特里这样定义贫困：“如果一个家庭的总收入不足以获得维持体能所需要的最低数量的生活必需品，那么该家庭就是处于贫穷状态。”1欧美的反贫困理论研究与政策实践也一直是走在国际前列的，吉登斯的“第三条道路”，艾斯平·安德森对福利资本主义国家的三个划分（盎格鲁-撒克逊模式；欧洲大陆传统模式；社会民主模式）2，迈克尔·谢若登的以资产建设为基础的福利政策，阿玛蒂亚森的能力建设等等都为人类战胜贫困做出了相当大的理论贡献。借鉴国际研究与实践经验反思中国当前的城市反贫困政策是极其必要而有意义的。无论是福利资本主义国家还是社会主义国家贫困问题都是不容回避的，中国也不能例外。中国城市反贫困制度中最具代表性的政策是20世纪90年代建立起来的城市最低生活保障制度。从20世纪90年代中期开始，随着我国国有企业改革和经济结构的调整，下岗、失业成为这一阶段利益调整过程中伴生的社会现象，城市贫困就是在市场化改革过程中日趋凸显的社会问题。为了保障城市新贫困阶层的基本生活，我国从1993年起，经过6年的艰苦努力，在全国所有城市和县城所在地的建制镇全面建立了城镇居民最低生活保障制度，即政府按照最低生活保障标准给予城市贫困居民基本生活保障。这一制度是当前城市反贫困社会政策的核心，为城市贫困家庭提供了最后的安全网。它不仅使城市“三无”人员和部分特困户受益,而且覆盖了那些虽有劳动能力、有一定生活来源、有法定抚养人,但不能维持其基本生活水平的贫困人口，如企业下岗职工、失业人员、离退休人员等等。经过15年的发展，这项制度在帮助我国缓解城市贫困问题造成的社会危机、维护社会稳定发展、促进经济体制顺利改革等方面发挥了巨大的作用。1李彦昌：《城市贫困与社会救助研究》，北京：北京大学出版社，2004，P9。2艾斯平•安德森著，郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，北京：法律出版社，2003，P3。3以上统计图4反应的是2000年—2006年中国享受城市最低生活保障的人口统计数据变化状况，从中至少可以得出以下几点信息：1，2000年-2003年中国城市最低生活保障制度所涵括的人群是处于快速上升状态的，并达到总体稳定，可以推论制度下的贫困人口数量已经趋于饱和。2、2003年-2006年享受最低生活保障的贫困人数量没有减少，也即该项制度并没有达到减少贫困人口的预期目标，或者是“福利养了懒人”，大多数贫困人口对福利形成了依赖。甚至还可以做出如此推论：城市最低生活保障制度在某种程度上并没有改变贫困而是维持了贫困。所以对当前制度的反思是很有必要的，如果一项社会政策没有实现其预期目标，那么是否有更好的政策设计能够完善甚至替代它呢？无疑，谢若登的资产建设理论为此提供了一个极具建设性的思考方向。即，改变现有基于收入维持之上的消极扶贫模式，致力于建立更具积极性的资产建设型社会福利政策，促进贫困个人及家庭积累资产，逐步提高其消费水平，进行生产性投资、小本创业，扩展其社会资本，增强改变信心，提升后代教育机会，最终实现自力脱贫。谢若登认为消费型收入对于大众生活的维系固然十分重要，但是如果想要长久地改善家庭的收入条件就必须在教育、住房、生意等方面投资，无论对于富裕家庭还是贫困家庭而言都是如此。那些认为收入非常低的家庭不能也不应该积累资产这中观念是错误的、有害的，事实上哪怕是小额的资产积累对于家庭的长远发展而言都是意义深远的。5鼓励穷人积累资产除了能够延迟消费以外，还很有可能产生很多其他方面更为重要的积极福利效应：促进家庭稳定；创造未来取向；刺激人力资本和其他资产发展；促使专门化和专业化；提供了承担风险的基础；增强个人效能；提高社会影响；增加政治参与；增进后代福利等。6基于资产建设理论对中国当前城市反贫困制度所存在的缺陷进行深入剖析，并借鉴资产建设社会福利理念重新构建我国城市新型反贫困体系是本文的主要关切。3郑德香：《基于资产建设理论的城市反贫困政策分析——台北“家庭发展账户”和苏州沧浪区“圆梦计划”比较研究》，苏州大学硕士学位论文，2009。4数据来源于国家统计局网站：=display5迈克尔·谢若登著，高鉴国、展敏译：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，北京：商务印书馆，2007，中文版前沿。6迈克尔·谢若登著，高鉴国、展敏译：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，北京：商务印书馆，2007，P181-202。二二二二、、、、相关文献综述相关文献综述相关文献综述相关文献综述国内现有关于资产建设理论的文献主要是国外理论的翻译、介绍，其中最为重要的是2005年由高鉴国、展敏翻译的迈克尔·谢若登教授《资产与穷人——一项新的美国福利政策》一书，该书通过翔实的数据资料分析及精到的理论归纳、推理对传统福利作为收入的社会政策与其所提出的福利作为资产的社会政策进行了深入比较，得出结论认为积极的资产建设为基础的福利政策应该取代消极的收入维持为基础的福利模式，这样才能够从根本上改变穷人的贫穷状况。促进社会公平、正义的实现。这一理论的提出对于社会政策研究领域而言是具有革命的，它推动着全球发展型社会政策范式的逐步转向。（1）资产的定义。迈克尔·谢若对资产的定义是这样的：“资产可以是一个非常宽泛的概念，可以大致将资产划分有形资产和无形资产两类，有形资产包括货币出息、金融债券、不动产、生产设备、家庭耐用品、自然资源如农场、矿山、森林等；无形资产包括个人信用、人力资本、文化资本、社会关系网络、政治资本等。谢若登似乎更为重视有形资产，在他看来有形资产的积累可以使社会政策发挥最好效用。（2）资产的积极福利效应。Bynner及Paxton运用英国全国儿童发展追踪研究资料发现，23岁时拥有资产与一些日后积极的结果相关，如更好的劳动市场经验、婚姻、健康、行为。Yamada和谢若登用试验对资产导致积极的态度与行为这一解释进行检验，结果发现这一解释得到了很强的支持。Williams通过研究收入动态定组研究,进行长期追踪调查数据，发现在控制了许多其他因素后，父母的财富与儿童的认知发展、健康、社会情绪行为呈正相关，这支持有关资产能够为下一代带来小康的生活。这表明资产效应是一种长期现象，或许在短期内不容易被测量。这两项研究分别支持了有关资产拥有“多元积极效应”和资产能为后代带来更好福利的观点。尽管现有的关于资产拥有效应的研究还不多，有些研究也还不够严格，比如究竟是资产拥有影响着人的行为还是个人行为促进了资产积累这一问题谢若登本人也无法做出明确解释，他认为二者的影响可能是相互的。但无论如何有一点是可以确信的：资产拥有确实能产生诸多积极福利效应。在中国内地，关于资产建设的研究主要是立足于谢若登的资产建设理论基础之上进行的社会保障、社会政策领域的应用性研究。在城市反贫困方面，唐钧在深入分析了中国城市最低生活保障制度存在的问题之后提出了建立从单纯的社会救助扩展到包括“可持续生计”和“资产建设”在内的整个反贫困的社会政策建议。7郑德香对苏州和台北两地城市反贫困政策两个个案（苏州市“圆梦计划”和台北“家庭发展账户）进行比较研究，分析了二者政策的共同性和差异性，总结了各自的成功经验，并建议通过完善包括资金来源、政策包容性、参与者能力和法律保障等来促进资产社会政策在中国的推展。张敏杰通过对农民工对信贷支持的需求，以及向农民工提供信贷支持的意义分析，论证了加强城市农民工权益保护的客观要求，并探讨了使城市农民工成为小额信贷扶贫受惠对象的相关政策建议。8程胜利通过问卷调查方法得出中国城市低保家庭存在家庭资产少、收入不抵支出和住房条件不平衡等问题等结论，为保障城市贫困家庭的基本生活，建议应适当提高低保标准，并建立起包括教育、医疗、生活等救助的综合社会救助体系。9通过以上文献综述可以归纳出如下几点共同之处：1、认同资产建设对于改变穷人命运的重要性；2、将资产建立理论运用到社会福利、社会保障、社会政策等领域是可行的、有效的、具有良好前景的；3、没有立足本国国情细致分析资产型社会政策对于中国城市反贫7唐钧：《城市低保制度、可持续生计与资产建设》，商洛师范专科学校学报，2005（1）。8张敏杰：《城市农民工成为小额信贷受惠对象的意义与可能性》，载高鉴国、展敏主编《资产建设与社会发展》，社会科学文献出版社，2005。P1949程胜利：《中国城市低保家庭的资产状况及社会政策意涵》，载高鉴国、展敏主编《资产建设与社会发展》，社会科学文献出版社，2005，P214。困的适用性、可行性，大多数本土化研究都止于理论及国际政策实践介绍。4、对于资产建设理论盲目乐观套用，反思不足。本文将着重探讨如何从资产建设理论中吸收一些理念、方法进行本土化的政策设计以弥补我国当前城市最低生活保障制度存在的不足和缺陷，并对该理论在中国本土的适用性问题提出反思与讨论空间。三三三三、、、、对中国城市反贫困既有制度的反思对中国城市反贫困既有制度的反思对中国城市反贫困既有制度的反思对中国城市反贫困既有制度的反思最低生活保障制度是我过当前城市反贫困体系中的重要政策设计，该制度运行约16年以来出现了诸多问题，如福利依赖、“失业陷阱”、“贫困陷阱”等等，在国际上与中国的低保制度相类似的制度被称为社会救助，从社会保障理论和国际经验看，这一类制度本身具有三大缺陷：一是这类制度只能维持受助者最起码的生活水平而并不能使他们脱贫；二是这类制度的成本，尤其是人工成本（包括经济成本和机会成本）是很高的，因为进行家庭经济调查是实施这类制度的前提；三是这类制度很容易招致同时来自左、右两个方向的攻击，而其结果总是不利于大多数“真正的穷人”。10以家计调查、收入维持为基础的福利制度存在天然弊端，中国城市最低生活保障制度即是一例典型。它不允许家庭利用政府救济金进行储蓄，也就是不鼓励个人和家庭进行资产积累，即使是通过节俭所获得的。这样的政策无疑是具有自我毁灭性质的，它实际上仅仅只是维持了穷人的最低生活和最低消费，将穷人永远地束缚在了贫困陷阱之中。本来这些需要救济的人群在一定程度上都是市场的边缘者，仅仅寄希望于通过他们自身努力达到改善个人、家庭处境的目的无疑是艰难的，如果社会政策也不鼓励他们积累资产，逐步提升消费水平，那么他们将更无力应对各种危机和风险，更遑论实现自力脱贫。这种消极性扶贫政策的最大弊端在于它不仅没有解放穷人，在某种意义上甚至促进了穷人的再生产。这种弊端主要体现在两个重要方面：一是劳动激励机制的缺失，二是贫穷的代际转移。首先，劳动激励机制在这种财产审查式福利政策中是缺失的。一般而言，劳动激励通常采取物质激励方式，从劳动中获得的物质回报越多，劳动者便越有积极性。11获得福利救济的贫困人士中存在着大量具有一定劳动能力的人口，他们是有希望通过个人努力逐渐摆脱贫困的，但现行的财产审查式福利政策客观上是不鼓励穷人增加收入、积累资产的，否则他们便会遭到被取消获得福利救济资格的下场。这在一定程度上是一种负性惩罚，对于那些挣扎于贫困线附近的个人和家庭而言是一个较大的利益剥夺，他们可能会因为福利缺失而再次陷入贫困。其次，