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上海立信会计学院财政教研室2019/9/29公共财政学2第一节政府预算概述第二节分税制预算管理体制第三节预算管理制度改革第四节财政平衡与赤字一、政府预算的含义政府预算是指经法定程序审核批准、具有法律效力的政府年度基本财政收支计划，是政府筹集、运用和管理预算资金的重要工具。二、政府预算的分类（一）单式预算和复式预算单式预算是指在预算年度内，不区分收支的经济性质，将全部预算收支统一编制在一个预算里，它是一种传统的预算编制形式。复式预算是在预算年度内，将全部预算收支按照经济性质，分别编成两个或两个以上的预算。2019/9/29公共财政学32019/9/29公共财政学4（二）基数预算和零基预算基数预算又称为增量预算，是指预算年度的各项财政收支计划指标的确定，是以上一年度各该项财政收支的执行数作为基数，考虑新的年度国家社会经济发展的需要和财政要完成的目标后加以调整确定零基预算是不考虑基期预算指标的实现情况，一切从“零”出发，根据预算年度各部门、单位的实际情况和需要确定预算方案的预算编制方法。小资料：零基预算的思想与实践零基预算的思想零基预算的思想源于V.O.Key在1940年的提问。Key在《TheLackofBudgetaryTheory》一文中提出：在编制公共支出预算时，根据什么标准或方法来确定把一定数额的资金分配给部门A，而不是分配给部门B,分配给部门A而不分配给部门B可能产生什么不一样的结果？他的结论是，公共预算是一个价值选择的问题，预算并非“科学”或具有“逻辑”。但尽管如此，Key仍然希望建立政府预算规范性理论，将预算理性化。1952年，美国人维恩·刘易斯在他的一篇文章《预算编制理论新解》中提出了一个预算编制中的新论点，他认为只有通过“非传统的编制方法”才能解决这一问题。这种“非传统的编制方法”就是后来形成的零基预算编制法。预算从“零”开始，则理论上相对于以前财政拨款基础的任何预算改变都需要经过比较分析才能做出。在这一意义上，零基预算应该是对“渐进增长主义”预算的一种隐含批评。零基预算法则是理性预算决策理论之一种，主张政府在预算决策过程中应该经过谨慎而科学的计算，比较各施政方案的效用与效率，以理性的抉择方式来对公共资源做最有效的配置。零基预算法的核心就在于一切从头开始的思想，有利于政府摆脱传统和历史的影响，一切按照形势发展需要进行规划。2019/9/29公共财政学5零基预算的实践零基预算首先是在私人部门中发展起来的。1973年，卡特在担任佐治亚州州长时将其引入美国的政府部门。在竞选总统时，卡特宣称，零基预算可以提供一种有序的机制将公共资源配置到社会最需要的领域，从而将政府机构的预算要求减少1%～15%。1976年，已经当选为美国总统的卡特正式宣布在美国联邦政府实施零基预算。此后，零基预算开始影响美国的地方政府，并被其他发达国家和发展中国家引入它们各自的预算改革中去。到1982年，美国已经大约有18个州采用了零基预算编制法。目前世界上其它国家的零基预算体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科学的预算定编、定额、定标准等的方法。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。在中国实际上，从1993年开始，一些地方政府就已经开始进行零基预算的试验。1995年11月2日我国颁布《中华人民共和国预算法实施条例》，这标志着部门预算和零基预算正式成为我国法定的预算编制模式。2019/9/29公共财政学62019/9/29公共财政学7（三）中央预算和地方预算中央预算是经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的年度财政收支计划，在国家预算体系中处于主导地位地方预算是指经地方各级人大审查批准的地方各级政府的年度财政收支计划的总称，它是组织、管理国家预算的基本环节2019/9/29公共财政学8（三）中央预算和地方预算中央预算是经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的年度财政收支计划，在国家预算体系中处于主导地位地方预算是指经地方各级人大审查批准的地方各级政府的年度财政收支计划的总称，它是组织、管理国家预算的基本环节2019/9/29公共财政学9•自下而上提出概算•自上而下下达预算收支控制指标•自下而上汇编预算草案•自上而下审核批复预算四、政府预算的编审、执行和决算（一）预算编审2019/9/29公共财政学10（二）预算执行预算执行是指组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算收入、拨付预算支出、动用预备费以及进行预算调整等内容。这一阶段是预算管理的中心环节。2019/9/29公共财政学11（二）预算执行预算执行是指组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算收入、拨付预算支出、动用预备费以及进行预算调整等内容。这一阶段是预算管理的中心环节。2019/9/29公共财政学12预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方各级财政之间财政关系的一项根本制度，是财政管理体制的主导。它是政府预算编制、执行、决算和监督管理的制度依据。2019/9/29公共财政学13（1）新中国建立之初国民经济恢复时期实行统收统支的体制。（2）1953—1979年实行“统一领导，分级管理”的体制。（3）1980—1993年实行以“分灶吃饭”为标志的分级包干财政体制。（4）1994年至今，实行分税制预算管理体制。我国先后实行过四种类型的预算管理体制：2019/9/29公共财政学14一、分税制的含义与特征分税制，也可称为分级预算管理体制，是指在明确各级政府职责权限范围的前提下，按照事权与财权相统一的原则，以分税法划分各级财政收入，并实行政府间转移支付以平衡各级财政收支的预算体制，也是市场经济条件下西方国家普遍采用的预算体制。分税制预算管理体制包括分税、分权、分征、分管等多方面的内容。分税是分税制的核心内容。2019/9/29公共财政学15分税制的主要特征有：（1）分税制的前提，是以法律化形式明确划分各级政府的职责范围即支出范围。（2）分税制的基础，是以分税方法划分各级财政收入。（3）分税制的核心，是中央预算和地方预算相互独立，自求平衡。（4）分税制的调节器是转移支付制度。2019/9/29公共财政学161.正确处理中央与地方的分配关系2.合理调节地区之间财力分配3.坚持统一政策与分级管理相结合的原则4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则二、分税制改革的指导思想2019/9/29公共财政学17（一）中央与地方事权和支出的划分(二)中央与地方收入的划分(三)中央财政对地方税收返还数额的确定（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理三、分税制改革的主要内容2019/9/29公共财政学18中央财政支出地方财政支出1．国防费2．武警经费3．外交和援外支出4．中央级行政管理费5．中央统管的基本建设投资6．中央直属企业的技术改造和新产品试制费7．地质勘探费8．由中央财政安排的支农支出9．由中央负担的国内外债务的还本付息支出10．中央本级负担的公检法支出11．中央本级负担的文化支出12．中央本级负担的教育支出13．中央本级负担的卫生支出14．中央本级负担的科学支出1．地方行政管理费2．公检法支出3．部分武警经费4．民兵事业费5．地方统筹的基本建设投资6．地方企业的技术改造和新产品试制经费7．支农支出8．城市维护和建设经费9．地方文化支出10．地方教育支出11．地方卫生支出12．价格补贴支出13．其他支出1994年中央与地方支出划分表2019/9/29公共财政学19中央固定收入地方固定收入中央与地方共享收入1．关税2．海关代征消费税和增值税3．消费税4．中央企业所得税5．地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税6．铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)7．中央企业上交利润8．外贸企业的出口退税1．营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)2．地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)3．地方企业上交利润4．个人所得税5．城镇土地使用税6．固定资产投资方向调节税7．城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)8．房产税9．车船使用税10．印花税11．屠宰税12．农牧业税13．农业特产税14．耕地占用税15．契税16．遗产和赠予税17．土地增值税18．国有土地有偿使用收入1．增值税中央分享75％地方分享25％2．资源税海洋石油资源税归中央其他资源税归地方3．证券交易税中央分享50％地方分享50％1994年中央与地方收入划分2019/9/29公共财政学20）地方数中央下划中央收入数年上划（还基数税收返19933.011994增长率两税本地区上年税收返还数还数税收返年后税收返还额的基本计算:2019/9/29公共财政学21四、分税制预算管理体制的调整（一）探索建立规范化的转移支付制度过渡期转移支付一般性转移支付2019/9/29公共财政学221994-2007年中央对地方转移支付规模（亿元）2019/9/29公共财政学23现行中央对地方的转移支付主要分为两个部分：一是财力性转移支付，主要目标是增强财力薄弱地区地方政府的财力，促进基本公共服务均等化，包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付等。二是专项转移支付，是中央政府对地方政府承担中央委托事务、中央地方共享事务以及符合中央政策导向的事务进行的补助，实行专款专用，包括一般预算专项拨款、国债补助等。2019/9/29公共财政学24专栏:“三奖一补”“三奖”:1、对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，以调动地方政府帮助缓解县乡财政困难的积极性和主动性；2、对县乡政府精简机构和人员给予奖励，促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本；3、对产粮大县给予奖励，以确保粮食安全，调动粮食生产的积极性；“一补”：对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，以体现公平的原则。2019/9/29公共财政学25（二）实施所得税收入分享改革从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系划分中央、地方所得税收入的办法，改为中央与地方按统一比例分享所得税收入。2019/9/29公共财政学26（三）出口退税负担机制改革经国务院批准，2004年1月1日起我国实施出口退税负担机制改革。这次改革的指导思想是：“新帐不欠，老帐要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展。”新机制以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。2005年对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照92.5：7.5的比例分担；出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。2019/9/29公共财政学27（四）证券交易印花税、金融保险营业税分享改革从1997年1月1日起，中央与地方证券交易印花税分享比例改为80：20。后将税率从3‰调增到5‰增加的收入全部作为中央收入，并从2000年起,分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%。中央由此增加的收入主要用于支持西部贫困地区发展，并作为补充社会保障资金的一个来源。2019/9/29公共财政学28从1997年1月1日起，将金融保险营业税税率由5%提高到8%。提高3个百分点增加的收入划归中央；从2001年起，国务院决定，金融保险营业税税率每年下调1个百分点，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分随之取消。2019/9/29公共财政学29五、分税制预算管理体制改革取得的成效及进一步完善（一）分税制改革取得的成效理顺了中央与地方的分配关系中央财政收入占全国财政收入的比重逐步提高，增强了中央的宏观调控能力地方各级政府的理财思路发生明显转变，促进了产业结构调整和资源优化配置2019/9/29公共财政学30（二）分税制进一步完善的基本思路分税制改革过程中不容忽视的问题：政府间