中小学生减负政策执行偏差的表征、成因及矫正

中小学生减负政策执行偏差的表征、成因及矫正十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。在新的历史阶段，党和国家高度重视中小学生负担问题，出台了一系列中小学生减负政策（以下简称减负政策）。从xx年《关于深化教育体制机制改革的意见》强调“学生减负”对义务教育均衡发展体制机制建设的重要作用，到xx年多部门联合出台减负政策协力推进中小学生减负进程，再到xx年《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）明确从校内、校外为中小学生减负，“减负”问题被反复强调。然而，减负政策效果却未达到预期，甚至出现“越减越重”的怪圈现象。本研究重新审视减负政策的执行现状，归纳出减负政策执行偏差的表征，从美国学者米特尔（Meter）-霍尔（Horn）系统模型视角出发，分析政策自身和政策环境多种因素对减负政策执行的影响，最后提出减负政策执行偏差的矫正策略。一、中小学生减负政策执行偏差的表征政策执行偏差是指政策执行主体在执行政策过程中，受诸多因素的影响，导致政策执行的现实效果与最初制定的目标不一致，甚至造成一定程度的负向后果的现象依据执行效果与原政策的偏离程度，本研究梳理出政策执行偏差的三种表征，具体内容如下。1.表面化执行：治标不治本表面化执行也被称为象征性执行，是指政策执行仅追求浅层次的“形似”，没有制定切实可行的解决措施或执行措施未真正落实，使得政策权威被削弱的现象。由于减负政策本身具有权威性和强制性，政府、学校、校外培训机构等政策执行主体无法公然抵制政策的落实，因而他们往往采取虚假执行的“变通策略”。在政府层面，体现为对上级政策的生搬硬套。地方教育行政部门为确保与上级政策精神保持高度一致，在执行政策时往往采取简单复制上级政策文件要求，只注重宏观精神的传达而忽略本土化措施的落地指导。在学校层面，体现为对减负工作的被动应对。在“唯分数”和追求升学率的惯性思维影响下，学校执行者认为“忠实执行减负政策意味着必须承担由此带来的不安全感、高风险、不稳定性和不确定性，如学生成绩下滑、学校竞争力变弱、声誉受损、政绩考核差与经济利益减少”。因此，学校管理者往往对上级主管部门的行政命令采取敷衍式推进；而教师囿于繁重的教学任务与行政督查，甘愿营造出一种“明减暗增”或“明减实不减”的虚假现象。校外培训机构对政策表面化执行主要体现为：面对家长和学生的培训需求，他们难以舍弃这张巨大的利益“大饼”，将培训转为“地下”。这些表面化执行使减负效果始终停留于“治标不治本”层面。2.选择性执行：避重就轻选择性执行是指政策执行过程中将一个完整的政策分割，只执行某一部分政策，剩余部分则被放弃、被掩盖，政策实施情况残缺不全。减负政策的选择性执行体现为执行主体为降低执行阻力、加快减负进程，只实施那些容易做到的，而对于改革艰难、成效甚微的政策措施选择抛弃或简单化执行。例如，多项减负政策提出学校应“提供丰富多彩的课后服务内容”“提高课后服务质量”等要求，但在实际教学中，出于升学压力和师资限制，一些学校和教师只设立课后服务项目，忽视对其质量的监督。课后服务项目难以满足学生个性化需求，甚至变成“默认”的补课时间，任课教师公然“占位授课”，这违背了课后服务的初衷，也扰乱了教育教学的正常秩序。由此，才有了减负政策明令“坚决防止课后服务变相成为集体教学或补课”“严禁将课后服务变为集体教学或集体补课”。此外，在校外培训机构的治理问题上，一些省份对培训机构教师资质问题也采取选择性执行，对教师资质未进行严格审查和公开，这使培训效果难以得到保障。3.替换性执行：偷梁换柱替换性执行是指在政策执行中，政策内容被替换，执行主体不按原政策要求行动，导致政策结果极大程度地偏离原政策目标，并带来非预期性后果。替换性执行是一种最严重的执行偏差，它使政策的严肃性和权威性受到严重损害。在减负过程中，学校、教师、家长及校外培训机构作为政策利益主体出现博弈，减负政策变成少部分人的牟利手段而产生替换性执行。例如，“双减”政策规定要“引导学生自愿参加课后服务”，但在实际的政策执行中，部分教师或为提高工资绩效，或为提高学生成绩，讲授更多知识点，过度劝说学生参加课后服务，“强迫参与”被悄然贴上“自愿参与”的标签，使得家长发出“取消课后延时服务”的呼声。同时，替换性执行还造成了非预期的政策结果。从强调校内“减负”到追求校内外“双减”的过程中，虽然学科类培训机构得到了有效治理，但强调全面发展的素质教育目标使非学科类培训机构迎来了发展机遇。在教培市场上，校外培训机构卷土重来，“除了传统的体能、美术、音乐，还有计算机、劳动、农业、国学等五花八门的新课程不断涌现”。二、中小学生减负政策执行偏差的成因系统模型是公共政策执行的主要模式之一，该模型认为“政策执行效果受政策目标与标准、政策资源、组织间的沟通与执行行动、执行机构特性、执行者倾向以及系统环境六大因素的影响，这六大影响因素不是孤立的，而是存在直接或间接的互动关系”。基于此，学生减负政策执行偏差的成因主要有以下方面。1.政策目标的模糊性政策目标对政策执行起着基础性作用，目标是否明确会影响政策执行主体对政策实质的把握，进而影响执行效果。新时代以来，减负政策目标从单纯追求校内“减负”转变为追求校内外“双减”。政策目标被表述为“减轻学生过重课外负担”“减轻学生过重学业负担”和“减轻学生过重作业负担和校外培训负担”，但多项政策文本中并未对“过重负担”进行明确界定，仅《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》中将“过重负担”表达为是“违背教育教学规律、有损中小学生身心健康”的这类负担。然而，这一表述是描述性语言，无法进行量化，从而导致政策执行主体无所适从。有学者对中小学生的学业负担进行定量分析，发现不同年龄段会呈现出不同的学业负担。中小学生的负担应该符合其成长阶段的承受能力，过重的学业负担不仅使学习效果适得其反，还会影响其身心的健康成长。因此，减负政策应该对“过重负担”进行明确界定或合理量化。2.政策资源不足政策资源包括人员、经费、信息和权威等方面。新时代以来，中小学生减负在系列政策目标的指引下取得了阶段性进展，但从减负政策执行情况来看，减负经费缺乏稳定性、人力资源供给不足。前者体现为用于支付执行人员开展减负行动的各项经费来源保障机制未明确，例如课后服务建设在未设立专项经费支持下，或将其经费与其他经费整体“划拨”，学校在建设过程中将会出现严重的选择倾斜；后者体现为课后服务师资来源单一、校外培训机构治理的基层执行人员“分身乏术”，分别导致课后服务效果不佳、培训机构治理缺位现象。有学者对xx市执行《教育部办公厅关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》这一减负政策进行实证研究，发现由于这一政策下达的任务量大，需要较多的经费与人力支持，但财政并没有设立专门的经费支出，部分工作人员“身兼数职”，导致工作中频繁出现纰漏。3.政策利益主体间缺乏沟通与协调新时代以来，减负政策的执行主体已由“政府”主导转变为倡导“政府、学校、家长和社会”等多元主体参与。多元主体参与意味着每方基于自身立场对减负政策有不同理解，在缺乏沟通与协调机制的情况下，信息处于闭环，不同主体为各自利益参与博弈，缺乏合作共赢精神，最终造成政策执行的偏差。如2018年《教育部等九部门颁布关于印发中小学生减负措施的通知》，分别明确了学校、校外培训机构、家庭和政府的主体责任，但并未在主体之间建立有效的沟通与协调机制，呈现出政策出台“雷厉风行”，政策执行却各自为政，减负效果大打折扣。缺乏沟通与协调机制将导致两种情形：一是多元主体间难以建立统一战线。形成减负政策支持者与反对者之间的抗衡，加剧减负政策执行的难度。二是容易形成路径依赖。政策执行人员为降低改革风险、维持社会稳定，思想趋于“保守”，减负过程中不敢迈大“步子”，使得执行手段和方式缺乏创新性。4.执行机构低效执行机构特性体现为组织内部的分级控制程度、组织活力与开放程度、执行能力等。我国教育行政组织治理体系存在明显的“职责同构”现象。就减负政策而言，执行机构涉及教育、民政、工商、公安和发展改革委等多个政府部门。部门之间的纵向层级传递与横向职能分割造成执行机构低效运行。一方面，纵向的层级传递增加了执行成本。减负政策由中央逐级传递至省（直辖市）、县（区）级，再由县（区）政府负责统筹和主管，县（区）级教育职能部门又将减负任务划分至辖区各学校、乡镇政府，这种逐级的传递虽然有利于集中管理，但也增加了政策信息损耗和错误解读的机会，由此容易造成政策执行偏差。另一方面，横向的部门分工造成权力分割。减负工作涉及多个职能部门，在“理性人”思维主导下，各部门为自身利益最大化进行博弈，拒绝信息与资源共享，导致沟通不足，降低了减负政策的执行效率。5.执行者政策认知固化执行者对政策的认知程度和偏好直接影响着政策执行的标准与效果。新时代以前，减负政策多强调在“量”上减轻学生负担，进入新时代以后，我国基础教育事业快速发展，整体上进入更加注重内涵发展和提高质量的新阶段，多项减负政策强调“减负提质”。然而，减负政策执行者对减负政策的认知依然停留在前期的认识上，一度认为减负是“量”的增减，忽视了对“质”的关注。特别是学校层面在贯彻减负要求时，通常采取减少上课时间、减少作业量的形式开展减负，没有考虑“提质”本质上也是一种“减负”。除此之外，执行者政策认知固化还体现于对政策本身的“偏见”，认为政策出台是对利益的重新调整和分配，打破了政策主体原有的利益格局。为维护自身原有利益，政策执行者多受路径依赖倾向影响选择过去的执行手段，忽视了执行手段与政策情境的匹配性，容易出现脱离实际的生搬硬套。6.政策执行环境的复杂变化政策执行环境的稳定性会直接影响减负政策能否得到忠实执行。政策执行环境主要包括经济环境、政治环境以及文化环境。其一，经济环境变化给减负带来压力。十九大以来，我国社会主要矛盾发生了变化，经济追求高质量协同发展，营造了良好的经济增长势头，但xx年末，新冠肺炎疫情肆虐全球，国内经济稳中求进的节奏被打破，经济环境的变化将“教育内卷”放大，中小学生减负工作阻力变大。其二，政治环境变化引发目标群体的抵制。减负政策陆续出台是对政治环境的不断调整，部分政策目标群体对“新”政策不认同或不理解，特别是“双减”政策对校外培训机构的重拳出击，致使家长和学生求学“无门”、校外培训机构丧失利益“大蛋糕”，引发了政策目标群体的抵制和不配合行为，给减负政策执行带来重重阻碍。其三，减负共识形塑不够。相比于减负政策的频繁发布，社会营造出的全民减负势头不足。各类宣传标语或常态化的减负新闻报道较少，各社会主体多是被动参与到减负行动中，对减负政策的初衷、意义与价值知之甚少。三、中小学生减负政策执行偏差的矫正路径减负政策执行受多种因素影响出现政策执行偏差，为切实减轻中小学生负担，促进中小学生身心健康发展，本研究在系统模型的分析框架内提出以下偏差矫正策略。1.明确减负政策目标政策目标对政策执行起着基础性作用，政策目标越清晰，执行目标越容易在沟通中达成共识，进而行动一致。减负本质上是一种手段，减负目标足够清晰才能确保减负“到位”。明确减负政策目标可以从三方面着手：一是地方政府的政策目标设定要有可操作性。中央政府出台的政策往往具有宏观性和指导性，但在给予自由裁量权的同时必须要明确边界，以利于地方政府在传达和部署减负工作时知晓有所为、有所不为，细化政策目标时更能在边界范围内制定本土化的政策或措施。二是要做好政策解读工作。对于政策中生僻的、笼统的、专业的词汇要给予释义，确保大部分政策执行者、目标群体都能把握政策意旨，有效规避因不理解政策而造成的政策抵制。例如对“减负”内涵的解读，要避免政策执行者单纯地理解“减负”就是在作业的“量”或在校时间上下功夫。在设定减负程度时，要更多从学生的可接受度来考虑，结合学生的志趣来丰富课堂教学，如课后服务中开发更多的课程项目，可以体现为学生“自助式”选择上课内容。三是做好目标管理。对减负过程进行动态监测，随时比对政策目标或标准，及时调整偏离情况以缩小执行差距。譬如对课后服务实施情况进行动态监督和评价，将课后服务效