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1公共预算与财政管理主讲人：肖鹏中央财经大学财政学院2讲座人简介中央财经大学财政管理系主任，经济学博士，05年毕业于财科所，主要研究：财政理论、公共预算、政府会计。主讲课程：财政透明度、财政改革、财政支出绩效考评、政府与非营利会计、三公经费的管理与控制等。联系电话：13810206189电子邮箱：xpxmu@163.com3讲座之前，先思考几个问题：¾中国财政改革的脉络是什么？¾2010年中国财政支出规模是多少？财政科学化精细化管理？¾2011年春节的江西“211”案件？——江西鄱阳财政局公务员鲸吞9400万元后逃往境外4用谁的钱DC给别人办事BA给自己办事用别人的钱用自己的钱给谁办事本讲的主题：政府预算管理的重要性5二、公共预算的原则二、公共预算的原则一、公共预算的概念及多层次理解一、公共预算的概念及多层次理解本专题讲座的框架三、中国公共预算改革阶段与目标三、中国公共预算改革阶段与目标四、公共预算与财政管理、财政透四、公共预算与财政管理、财政透明的关系明的关系6前言：重新理解公共预算和预算改革预算表面上是一个政府收支预测，但是，这只是表面。预算反映的是政府的活动及活动的成本，反映的是政府的工作计划，是政策选择，是政治上的权衡，是利益分配(Wildavsky,1986)。7公共预算的基本问题总额控制（政治学、法学）配置效率（经济学）运作效率（管理学）财政责任（政治学、法学)部门、预算单位财政部门政府纳税人政治控制行政控制8一、公共预算的概念及多层次理解Budget什么是预算？9一、公共预算的概念及多层次理解（一）公共预算的概念Ò狭义：预算文件或预算书Ò广义：编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节,实际上是整个预算制度。10（二）公共预算的内涵1、从形式上看政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的2、从性质上看政府预算是具有法律效力的文件3、从内容上看政府预算反映政府集中支配的财力的分配过程4、从程序上看政府预算是通过政治程序决定的5、从决策管理体制看预算是公共选择机制11先有预算，后有财政活动（三）公共预算与财政的关系公共预算是公共财政的运行机制或基本制度框架什么是公共财政12预算对公共支出的控制政府官僚的政治行为特点是追求公共机构权力的极大化，而公共权力的增大与公共支出的规模正相关。如不对公共支出加以有效的控制，很可能会出现公共物品或劳务的供给过剩。预算恰恰就是控制公共支出规模的一个有效手段。政府的全部收支项目及其规模都纳入预算，预算能够全面地反映政府的收支状况。预算作为公共选择的一个重要内容，必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的重要立法文件。这就使得政府的支出被置于公民(投票者）、代议机关的监督和制约之下。13二、我国的公共预算原则z完整性原则z年度性原则z统一性原则z效率性原则z公开性原则143.1完整性预算的完整性原则要求政府的预算应当包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以政府为主体的全部财政收支活动，全面体现政府活动的范围和方向，不允许在预算规定之外还有任何以政府为主体的资金收支活动。15163.2公开性预算的公开性原则是指政府预算应当对全社会公开的文件，其内容应为全社会所了解。173.3效率性财政支出的绩效评价原则，即考虑到投入与产出之间的对比关系。财政支出绩效评价的特殊性与难点所在。183.4年度性即各国政府编制和执行政府预算时所依据的法定期限，通常为一年，有历年制和跨年度。——日本预算年度：4月1日—次年3月31日——美国预算年度：10月1日—次年9月30日——中国预算年度：1月1日—当年12月31日193.4年度性发达国家的政府预算草案编制的时间一般都比较长。例如：美国的联邦预算是从下一个财政预算生效前一年的3月开始编制的，一直延续到次年的1月末，共约11个月。法国的的预算编制，是从上年12月15日开始，到第二年12月31日预算法案通过为止，编制时间长达一年。充足的编制时间，使得细化预算的编制有了可能。法国预算的类级科目有1100多条，款级科目和项级科目数量就更大，但法国在一年的预算编制过程中，却基本上将预算草案中的支出细化到了各个具体项目。203.5统一性预算的统一性原则要求一国或一级政府预算应当按照统一的政策和程序进行。211978年启动的市场导向的经济改革逐渐瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。从1978年到1999年预算改革的这一时期，虽然传统的以计划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落，但是，由于这一时期财政改革的重点是财政收入，中国并没有将财政改革的重点转移到支出上来，没有进行预算改革。我们在“抓钱”，没来得及想：如何把钱花好管好？三、中国公共预算改革的总体脉络（一）预算体制碎片化：（1）除了财政部门之外，其他的一些机构实际上也拥有资金分配权。在存在多个预算机构的情况下，财政部门作为核心预算机构的地位就非常不明确，而且也没有任何一个机构能够有效地进行财政控制。（2）由于预算外财政膨胀，各个支出部门也是一个预算机构。所以，虽然这一时期的预算格式继续沿用计划时期的功能预算，但是，预算已经不再是一个有效的财政约束工具，也不能反映政府活动的全貌。（二）分散型的财政预算管理：（1）现金余额分散，即没有一个单一帐户，各个部门都在商业银行开设帐户，现金余额被分散在这些帐户中。收入过渡帐户。（2）付款分散，即各个部门直接通过自己在商业银行的帐户向商品和服务的供给者支付款项。因此，政府采购也是分散的。（3）财政交易监管和会计控制分散。（三）政治控制：财政责任问题虽然1982年《宪法》和1994年《预算法》都明确地规定了人民代表大会（以后简称人大）监督和审批政府预算的权力，但是，由于没有在预算体制方面进行改革，人大的预算监督职能就很难有效发挥。25结论在很大程度上来说，过渡时期（1978-1999）中国政府的预算编制和预算执行都具有美国教授凯顿所说的“前预算时代”的特征：既在政府内部缺乏行政控制，又缺乏外部的政治控制。26前预算时代、预算时代和超预算时代凯顿运用三个变量将预算史划分为：（1）收入汲取.即一个预算体制从社会中汲取资源的能力；（2）公共责任.即一个预算体制对社会公众是否承担一种政治责任；（3）行政控制.即在政府内部是否有严格的财政控制。27（四）1999年中国的预算改革建立现代公共预算：走向控制，走向预算时代1）部门预算（综合预算、细编预算、预算约束观念等等）2）国库集中收付制度(单一帐户、现金余额集中、会计控制集中、直接支付）3）政府采购4）收支两条线改革的进一步深化28理解中国的预算改革人大政治控制（涉及但仍不是改革重点）财政责任行政控制（改革重点）行政控制（改革重点）管理效率行政控制（改革重点）配置效率总额控制政府采购改革国库制度改革部门预算改革291999年预算改革的两种解读：¾建立控制取向的现代公共预算体制，不过重点是行政控制，而不是政治控制（马骏、侯一麟，2004；Ma&Niu,2006)。¾通过重构预算权力结构，设置新的程序与规则，改变决策方式，进而改变预算结果（马骏，2006）。30五、我们现代在哪里？尽管经过了十多年的预算改革，我们现在还没有完成第一阶段的目标。-权力结构还没有理顺-决策方式还没有出现根本性的改变包括两个控制的控制体系还没有完全建立起来。31权力结构-财政部门仍不是一个能够进行有效的行政控制的核心预算机构（马骏、於莉，2006：“中国的核心预算机构：雄心、冲突与挑战”）。-人大的预算监督仍然任重而道远。。。例如，预算修正权问题，人大的编制与机构设置权，人大代表能否发挥作用等等。32决策方式——从根本上看，这是判断预算改革是否成功的标准。如果做到了这一点，就可以说预算改革成功了。如果预算改革之后，虽然新的预算过程已经开始运作，但是，几乎所有（或核心）的预算参与者仍然像预算改革以前那样做出决策，那么，显而易见的结论就只能是，预算改革没有成功。33著名公共预算专家瓦尔达沃夫斯基（Wildavsky,1988）指出的：预算与政治体制非常复杂地联系在一起...。如果不能同时影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大改变的。如果到最后结果模式仍然和以前完全一样，那么，对于预算机器打主意是毫无意义的。相反地，除非导致不同类型的决策，而且，如果做到了这一点，政治力量的游戏必然被改变，否则，预算改革的合理性就是没有依据的。34目前的部门预算改革是规范部门的行为。但是，如果不规范政府的行为，不规范各个领导的行为，部门预算是很难成功的。只规范部门的行为而不规范政府和领导的行为，就会把各种矛盾下放到部门，让部门左右为难（TYGE-2）。公共预算改革目标：政治控制，走向税收国家的中国面临的挑战财政国家的转型意味着在长期中重构国家与社会的关系（熊彼特，1918）。改革以来，中国逐渐从自产国家转向“税收国家”（Ma&Hou,2001)。这对中国政府的预算构成了巨大的挑战。最根本的挑战是，随着中国逐渐转向税收国家，政府预算必须实现民主原则。正如财政史表明的，预算民主是任何现代税收国家都绕不过去的一个坎。对于从自产国家转向税收国家的中国来说也是如此。公民的角度从公民的角度出发，随着中国逐渐过渡到税收国家，预算必须民主。首先，在筹集财政收入时，国家不应该单方面决定收入政策，而应该让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权。其次，国家应该在支出政策的形成过程中实现预算民主，确保税收最后被用来生产纳税人所需要的公共服务，真正做到“取之于民、用之于民”。37国家的角度从国家的角度看，实行预算民主虽然会对国家的预算权力形成一些限制，但是，从另一方面看，预算民主也会给国家带来财政和政治收益。财政收益是指预算民主将有助于国家获得纳税人的合作，从而有助于增加税收收入。政治收益是指预算民主将有助于增加合法性与执政能力。38短期（十二五）预算改革展望¾强化内部行政控制的改革目标¾政府会计改革¾新绩效预算改革¾财政信息公开透明建设39四、公共预算与财政透明8585个国家透明度的国际比较，编制个国家透明度的国际比较，编制““开放预算指数开放预算指数20082008””。。国际预算项目：关注预算透明度和国际预算项目：关注预算透明度和公信力公信力《《开放预算调查开放预算调查20082008》》40开放预算指数概览414243国民收入与财政透明度44外援依赖度与财政透明度45上海财经大学：中国省级财政透明度报告46国际货币基金组织（IMF）的定义国际货币基金组织（IMF）财政事务部的《财政透明度手册修订版》采纳该定义：¾政府应当明确其职能和责任范围；¾政府必须全面公开预算信息；¾政府应合理公开其预算编制和决策程序，提供预算数据；¾政府应提供真实的财政数据。471、政府应当明确其职能和责任范围政府范围：应当明确政府的结构和职能；明确界定各级政府以及行政、立法和司法机关的责任划分；财政管理框架方面：对公共资金的任何承诺或支出，都应受到综合的预算法律和公开的行政管理规定的约束。48一个国家的经济分为五个相互独立的部门，各部门又由若干形式的机构组成492、全面预算信息全面预算信息包含哪些内容：——预算信息、资产、负债和各级政府的合并财务状况。这些信息如何提供？503、公开预算编制过程，提供预算报告《手册》要求适当公开预算编制和执行过程。支持权责发生制的《国际公共部门会计准则》和《政府财政统计手册》。514、保证政府财务报告中数据的真实性一方面，数据的真实性。——独立于行政机构的审计机构或外部机构及时向立法机构和公众汇报政府账户的财务状况的真实性。另一方面，数据质量的提高。52（二）财政透明的理论依据¾1、人民主权理论¾2、知情权和民主参与理论¾3、治理和善治理论¾4、民主财政理论531、人民主权理论¾政府是保障人民实现当家作主的工具。¾人民是国家的主人，是国家一切权力的主体¾政府预算信息是一种权利资源，也是一种公共资源。在人民民主国家，公民是权利的主体，应享有政府信息等权利。542、知情权和民主参与理论¾（一）知情权已经成