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第三章预算法——国家会计法•预算法总论•预算实体法预算程序法荐：詹姆斯·M·布坎南阿道夫·瓦格纳王绍光《从税收国家到预算国家》《赤字中的民主》第一节预算法总论一、预算概述（一）预算概念——经法律程序批准的政府在财政年度内的财政收支一览表。（二）预算年度——公历年（11）（旧10）（三）预算体系1、设立原则：一级政府一级预算2、预算体系构成（3）（旧2）中央预算省、自治区、直辖市预算设区的市、自治州预算（宪法与现实）县、不设区的市、市辖区预算乡、镇预算省以下各级政府间的预算管理方式，由省自治区直辖市人民政府确定，报国务院备案自己的日子自己过自己的账自己建3、各级预算的组成（7）收入预算（1）中央预算组成支出预算本级组织收入（父母自己的收入）地方上解收入（儿女上交的）支出预算中央各部门的支出（父母自己的开支）中央对地方返还或补助（父母帮助儿女的）收入预算（2）地方预算——各省、自治区、直辖市预算总和本级预算地方各级总预算下级总预算（3）各部门预算的组成——由本部门所属组成。列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位预算。各单位预算二、预算法的概念及其调整对象（一）概念——关于预算活动中各当事人之间形成的社会关系的法律规范的总称。（二）预算法调整对象——在预算活动中所形成的社会关系（三）预算法适用范围——政府预算的编制、审查批准、执行、调整和监督等预算活动（2）（四）预算法的宗旨——为了建立健全适应社会主义市场经济体制要求的公共财政制度，强化预算的分配和监督职能，健全国家对预案算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法程序法三、预算法历史（一）清宣统二年：《十九信条》（二）中华民国：《天坛宪法草案》（三）建国以来1、1949《中国人民政治协商会议纲领》2、1951《预决算暂行条例》3、1991《国家预算管理条例》4、1994《预算法》（94年3月22日第八届全国人大第2次会议通过）思考：有何借鉴？1、《十九信条》1911年(宣统三年)11月清政府颁布的《宪法重大信条十九条》。武昌起义爆发，清朝贵族为保持其垂亡的封建皇朝，玩弄立宪骗局，宣布实行责任内阁制，皇族不得为总理大臣，皇室经费听由国会决议，皇帝权限和皇室大典由宪法规定，但仍规定皇位世袭，不受侵犯。14条：本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。2、《天坛宪法草案》第十章会计（称谓：政府会计）95条新课租税及变更税率，以法律定之。96条现行租税未经法律变更者，仍旧征收。97条募集国债及缔结增加国库负担之契约，须经国会议定。98条国家岁出岁入，每年由政府编成预算案，于国会开会后十五日内，先提出于众议院。参议院对于众议院议决之预算案修正或否决时，须求众议院之同意，如不得同意，原议决案即成为预算。99条政府因特别事业，得于预算内，预定年限，设继续费。100条政府为备预算不足或预算所未及，得于预算案内设预备费。预备费之支出，须于次会期请求众议院追认。101左列各款支出，非经政府同意，国会不得废除或削减之：一、法律上属于国家之义务者；二、履行条约所必需者；三、法律之规定所必需者；四、继续费。102条国会对于预算案，不得为岁出之增加。103条会计年度开始，预算未成立时，政府每月依前年度预算十二分之一施行。104条为对外战争，或战定内乱不能召集国会时，政府经国会委员会之议决，得为财政紧急处分。但须于国会开会后七日内，请求众议院追认。105条国家岁出之支付命令，须先经审计院之核准。106条国家岁出岁入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会。四、预算原则（4-6）（讨论）●财政收支平衡●预算活动法定原则（6）●贯彻执行政府方针政策●坚持统一、真实、公开（4和5）（一）财政收支平衡1、内涵：至今国际国内没有定论（1）他国从收支差额：多大范围内属于平衡（占GDP3%）从时间：年度——周期——充分就业看三大阵营：欧洲、美国和日本欧洲——勒紧裤腰带过日子——后果2010/5/10，欧财长会议达成7500亿欧元的巨额紧急援助计划。“欧盟捍卫欧元的决心”。法国：5/20，政计划修改宪法，将实现财政平衡作为政府永久性目标列入宪法。萨诺，3年内将财政赤字占GDP的比重控制在欧盟规定的3%以内西班牙：5/27，议会通过了政府出台150亿欧元财政紧缩方案。德国：6/7，总理宣布，德政府将在4年内削减财政开支逾800亿欧元，以遏制德国预算赤字的急剧增长(今将超GDP的5%）希腊：5/6，议会通过财政紧缩方案。计划3年内紧缩开支300亿欧元，把财政赤字占国内生产总值百分比，由09的13.6%降至2014年的3%以下。英国、爱尔兰、葡萄牙等也公布了财政紧缩方案•后果——能救成吗？——西班牙则对德、法、英三个主要欧洲国家分别欠债2360亿、2220亿和1140亿欧元。——欧债务网络上任何一个节点出现明显震动，希腊俨然成为欧洲版的“雷曼兄弟”，欧主权债务危机导致的全球金融市场动荡。•美国：09年以来，金融危机的爆发，美财政收入锐减，财政支出却大幅攀升，赤字骤然增加至1.4万亿美元以上，创下历史纪录。国债（不含间接和隐性）总规模为14.27万亿美元，占GDP之比达到98.3%，负债水平仅次于希腊和意大利，高于英国、葡萄牙、爱尔兰、西班牙等。日本：日益恶化的财政收支已发出警告：需制定计划以恢复长期财务良好状态（2）我国（内涵不明从词典到法条）旧——各级预算应当做到收支平衡——结余：可在下年用于上年结转项目支出有余额的，可以补充预算周转金再有余额的，可用于下年必须的预算支出——赤字：权限——中央限制——中央建设可，公共预算不可——地方预算不可新——政府预算应当做到收支平衡（3）——结余：41同上——赤字：34-35权限——中央与省级政府限制中央赤字——资本性支出（铁路等）地方赤字——公益性、资本性支出花园•台湾“预算法”第21条——政府经常收支，应当保持平衡，非因预算年度有异常清醒，资本收入不得充经常支出之用。但经常支出如有剩余，得移充资本支出之财源。（二）预算活动法定原则（6）（三）贯彻执行政府方针政策（四）坚持统一、真实、公开（4和5）五、预算法的作用（重新认识）（一）美国（《美国“进步时代”的启示》）1、“进步时代”之前一笔烂账2、“进步时代”之后《预算与会计法》（二）我国（也在进步）1、“公共财政”之前51《保守国家机密暂行条例》）89《保密法》废止条例时连同预算保密内容也废止了）公开是原则，保密是例外但人们依然认为预算属于国家机密2、“公共财政”之后（98公共预算启动）（07《政府信息公开条例》）第九条：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第十条：县级以上各级人民政府及其部门应当依照第九条规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息具体内容，并重点公开下列政府信息（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（三）国民经济和社会发展统计信息；（四）财政预算、决算报告；（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况；（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。•吴君亮团队1、06年出资办“中国预算网”；开始公共预算之旅，向十几个部门、地方政府提出查看预算申请2、结果：一次次失望原因：保密3、07/4《政府信息公开条例》4、突破：08/5/27，取得深圳市政府08年部门预算草案；财政部等十几个部门的预算案5、成果：推开了中国封锁多年的“预算之门”中国的有志之士第二节预算实体法（不应该在这里规定）一、预算管理职权（国家会计管理权分配）（一）各级权力机构的职权（人大预算权研究）1、最高权力机构的职权（1）全国人大的职权●审查央地预草及央地预执情况报告●批准央预算和央预执行情况报告●改或撤人大常委会预决算不适当决议（2）全国人大常委会的职权●监督央地预算执行●审批央预算调整方案●审批中央决算●撤国务院同宪法法律抵触行政法规决定和命令●撤省级权力机构同宪法法律行政法规相抵触的地方性法规、决议。2、地方权力机构的职权（1）县级以上地方各级人大职权●审查本级总预草及总预执情况报告●批准本级预算和本级预算执行情况报告●改或撤本级人大常委会预决算不适当决议●撤本级政府预决算不适当的决定和命令1、广东：04草案：省政府机关４家不开放幼儿园，享受财政资金达2328万元。05草案：列入预算的幼儿园由４家变成了５家，拨款升至3600万元。2、一个编制177人办公室，有车172辆，维修费用115万元结论：我们在养一个昂贵的政府，纳税人获得公共产品的成本太高•制度创新：专题审议会（非人大代表组成）专题审议会一般由预算委主任和副主任董主持，先由财政局长介绍当年总预算。接着由受审议部门的局长介绍部门预算情况，“准备拿多少钱，干多少活”。然后代表询问和局长答辩。整个过程对媒体公开，并且设置市民旁听席。７年来，已有20位局长在这个平台上汇报，有两类局长：一类显得很不自信，面对人大代表的问题，紧张得不知如何回答，场面很尴尬。另一类局长则反应灵敏，对答如流。（2）县级以上地方各级人大常委会职权●监督本级总预算的执行●审批本级预算的调整方案●审批本级政府决算●撤本级和下一级权力机构预决算不适当的决定、命令和决议（3）乡级人大职权●审批本级预算和预算执行情况报告●监督本级预算的执行●审批本级预算调整方案●审批准本级决算●撤本级政府预决算不适当的决定和命令（二）各级行政机构的职权1、国家最高行政机构（国务院）的职权●编制中央预算、决算草案●向全国人大作央地预算草案的报告●向全国人大常委会报告央地方预算执行情况●将省级备案预算报全国人大常委会备案●组织央地方预算执行●决定央预算预备费动用●编制央预算调整方案●监督央各部门和地方预算执行●改或撤央各部门和地方预决算不适当决定、命令上报编制执行2、各级地方行政机构的职权●编制本级预决算草案●向本级人大作本级总预算草案的报告●将下一级政府备案预算报本级人大常委会备案●向本级人大常委会报告本级总预算的执行情况●组织本级总预算的执行●决定本级预算预备费动用●编制本级预算调整方案●监督本级各部门和下级政府的预算执行●改或撤本级各部门和下级政府预决算不适当的决、命乡级政府预算职权●编制本级预决算草案●向本级人大作本级预算草案报告●向本级人大报告本级预算执行情况●组织本级预算执行●决定本级预算预备费动用●编制本级预算调整方案（三）各级财政部门的职权1、财政部预算职权●具体编制央预决算草案●具体组织央地预算执行●提出央预算预备费动用方案●具体编制央预算调整方案●定期向国务院报告央地方预算执行情况2、地方各级政府财政部门预算职权●具体编制本级预决算草案●具体组织本级总预算的执行●提出本级预算预备费动用方案●具体编制本级预算的调整方案●定期向本级政府和上级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。（四）各部门的职权●各部门编制本部门预决算草案●组织和监督本部门预算执行●定期向本级政府财政部门报告预算执行情况小财政部现象：国务院的各大部门就像一个个小财政部，一方面作为中央部门，有自己的部门预算，另一方面财政部另外再“批发”给这些部门一块资金，由他们再在全国范围内进行分配。发改委——基本建设资金科技部——科技三项费用资金如2003年发改委安排中央预算内基本建设投资304．49亿元，预留76．13亿元，在年初审批下达的228．36亿元中，实际落实到项目的只有173．4