第五章政府预算制度

第五章政府预算制度•政府预算制度概述•典型国家的政府预算制度•政府预算管理制度第一节政府预算制度概述•一、政府预算制度的特征•二、政府预算原则一、政府预算制度的特征•现代国家政府预算是一国政府为满足公共需要和履行社会职能所制定的，并经法定程序批准的年度收入和支出的基本计划，故国家预算或政府预算被称为公共预算(publicbudget)。•经济和技术层面上–预算是政府收支对比的计划表，是现代经济社会配置资源的机制•政治程序层面上–预算是通过法定程序确定的、对政府的财政行为进行约束和监督的一种政治法律制度•政府预算的三个功能：–管理和控制功能•通过编制年度公共收支计划并立法确认，为政府公共部门提供服务、从事财政活动建立明确的管理和控制框架–分配和引导功能•通过编制预算使政府的政策和目标得以贯彻实施和实现，使公众得以了解政策信息，从而使资源合理配置、经济顺利运行–增进公共服务效率•通过预算编制和审批过程鼓励公共部门和机构对财政活动的成本和效率进行科学分析，达到提高公共服务效率的目的注：•政府预算的基本问题：–决定应有多少资源要从私人部门转移到公共部门–这些资源如何在各个公共部门和公共服务活动中进行有效配置和合理安排使用–如何编制预算、执行预算–如何管理预算•现代政府预算制度的基本特征：–1．民主法制性•政府的财政收支权力必须来源于代表社会公众利益的立法机关的明确授权并审议通过的政府预算，具有法律的权威性–2．统一完整性•政府的所有收支必须全部纳入政府预算统一管理–3．公开透明性•政府预算应当成为公开的文件，除少数涉及国家机密的信息外，其他都应向社会公布–4．计划精细性•政府预算安排应当是详细的，而且有相应的报表及精确的说明–5．程序规范性•政府预算的审议和批准权限属于立法机构，政府预算制定和执行的全过程都应在既定的政治程序监督和控制之下进行二、政府预算原则•(一)美国政府预算原则–两个理念：•效益•民主1.全面预算原则政府预算应包括年度内政府的全部收入、支出、拨款、债务以及财政平衡状况2.多年预算原则联邦预算应对预算年度以及以后四年的收入、支出和拨款建议作出估计•3.绩效预算原则–联邦政府部门应提交包括全部预算项目在内的年度绩效计划，包括可计量的绩效目标、实现方法等•4.限制赤字原则–联邦政府应逐年减少预算赤字，直到预算收支平衡•5.预算外注释原则–联邦预算采用统一预算，原则上包括所有部门和项目，预算外项目如邮政服务、社会保障基金等应当在预算表下注明•(二)英国、德国、日本的政府预算原则–英国•透明：预算必须公开透明，国会审议通过后公开发表•稳定：预算必须考虑对宏观经济稳定运行的影响•负责任：预算应体现政府对财政管理、对社会负责任的态度•公平：预算应考虑代际之间的公平•效率：应从收入和支出两个方面来考虑预算的社会经济效率•德国–总体平衡：编制年度预算时须考虑总体经济平衡–借贷适度：国家信用收入不允许超过预算中的投资支出–计划指导：编制年度预算应以中期（5年）财政收支计划为基础–统一分类：联邦、州和市镇政府预算采用统一的分类模式，运用统一的评价标准–国会调整：国会有权对联邦预算草案进行修改和调整，但一般仅限于预算支出的消减方面•日本–全面预算：预算应计入财政年度内政府的全部收入和支出，并列出收入和支出的具体项目–年度预算：预算收支一般不允许跨越年度–事前审批：政府预算必须在新预算年度开始以前提交和审批–预算公开：预算在国会审议批准后向社会公布–国债限制：公共支出一般应有不包括国债发行和借款在内的收入来补偿。国债发行和借款的数量应由国会严格控制第二节典型国家的政府预算制度•一、美国的政府预算制度•二、日本的政府预算制度•三、外国政府预算制度的基本特点一、美国的政府预算制度•1．政府预算管理机构：–与财政管理有关的行政部门•总统办公室下设的管理与预算办公室OMB（负责预算的编制和执行）、总统经济顾问委员会、财政部（负责组织财政收入和管理国债）•负责起草总统预算建议并提交国会审批–与财政管理有关的国会部门•国会预算办公室、众议院预算和拨款委员会、参议院预算和拨款委员会•负责审核和修改预算•2．政府预算的范围及构成–联邦制财政管理体制–一级政府一级预算•各级预算相对独立，上级政府不对下级政府的预算进行汇总，因此没有汇总的全国预算，只有联邦预算、州预算和地方预算–预算分三个层次•预算外：如邮政服务基金和社会保障信托基金•预算内•总预算•3．政府预算年度和预算的编制、审批程序–预算周期长、程序复杂•联邦预算编制的时间一般为9个月，审议批准的时间一般也为9个月•三个自上而下和自下而上•预算审批要经过审议听证、通过决议、起草法案、两院协调、通过法案、总统与国会协调、总统签字等过程–预算年度为上一年的10月1日至下一年的9月30日•4．预算的执行和调整–预算执行主要由OMB和政府各部门负责•5.决算报告和审计2005年美国联邦政府的预算程序（2004.10.1-2005.9.30）•（一）预算编制阶段–在每个财政年度前18个月就开始准备预算方案。–2003年3月，OMB根据总统确定的预算政策，向联邦政府各部门发出预算通知–4至6月，总统在OMB的协助下，确定2005预算年度的政策目标–7至8月，总统制定2005年度预算的指导方针和联邦政府各部门的预算规划指标，并通过OMB下达给各部门。–9月，联邦政府各部门将本部门年度预算的建议提交OMB汇总。最后，由OMB将联邦政府各部门提交的预算汇总成联邦政府预算草案，交总统审查。总统则要在2004年2月第一个星期一之前向国会提交2005年度的联邦预算草案•（二）预算审批阶段–国会收到总统提出的联邦预算草案后，将其对支出有管辖权的委员会以及两院筹款委员会审议。–2004年2月15日，国会预算局向两院预算委员会提出预算报告。两院的各专门委员会则在收到总统预算案的六周内，提出关于预算收支的意见和评估。–2004年4月15日，两院预算委员会提出国会预算决议案，提交众、参两院讨论，并通知总统。–2004年4至6月，总统对这一预算决议案提出修改意见，并报告国会。–在第一个预算决议案通过后，两院拨款委员会和筹款委员会即按照决议规定的指标，起草拨款和征税法案。国会应在6月30日完成所有拨款方案的立法工作，并在9月15日前通过规定预算收支总指标的具有约束力的第二个预算决议案，并将其提交给总统•（三）预算执行阶段–预算由国会通过并经总统签署后，就以法律的形式规定下来。–行政部门在执行预算过程中，某些特殊情况下可以推迟或取消某些项目的支出，但必须向国会报告。财政部负责执行收入预算，负责各种国内赋税的征收和国内税收法律的执行。国会预算办公室负责控制预算执行，检查各部门开支是超支还是节余。国会会计总署负责监督联邦预算是否按照国会通过的法案执行。–预算执行中的资金调拨由财政部负责。财政部根据预算安排，将资金由收入户划入支出户，办理预算拨付。美国联邦财政支出的40%是通过政府采购方式，由财政部直接支付给商品和劳务的供应者。当预算资金出现收不抵支时，财政部可以根据国会核定债务额度，按资金缺口的时限和当时的银行利率，灵活地确定债务种类、期限和利率•（四）预算审计阶段–预算年度结束后，由财政部与OMB共同编制反映预算年度内的预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国会批准后即成为正式决算。国会会计总署负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符，并对各部门的预算执行情况进行审计。（二）日本的政府预算制度•1.政府预算管理机构及作用–预算由内阁编制•政府内阁中，财务省（大藏省）在预算编制和预算政策方面的权力大•财务省设7个局，其中预算局负责预算的编制，税务局负责税收收入，还负责税收的预测和税制改革等–议会审议批准•日本国会由众议院和参议院组成，参与预算管理的机构有众议院预算委员会、参议员预算委员会和国会预算研究办公室•2.预算体系构成–日本的政府预算体系由中央政府一般会计预算、中央政府特别会计预算、政府关系机关预算、财政投资贷款计划和地方政府预算组成–一般会计预算：反映日本政府的基本财政收支状况–特别会计预算：为专用基金预算，具备以下条件可设立特别会计：政府经营特定事业、保持特定的资金并予以运用、使用其他特定的收入安排支出，并有必要与一般的收入支出加以区别–政府关系机关预算：相当于政府公营企业的财务收支计划–财政投资贷款计划：反映日本政府掌握有偿性财政资金的收支情况的计划•3.政府预算年度和预算的编制、审批程序–日本的财政年度为每年的4月1日至次年的3月31日–预算工作一般在新财政年度开始前10个月开始启动（即每年的6月）例：日本2007年预算编制与审议的具体程序•1．预算编制方针和概算要求基准的确定–内阁于2006年6月召开内阁会议，根据经济前景、重点发展政策等讨论下一年度的预算编制方针–内阁会议于7月7日决定“有关经济财政运营与结构改革的基本方针2006”，于7月21日同意概算要求基准，确定预算上限。为了制订经济国家总的财政方针，日本内阁府设立经济财政咨问会议•经济财政咨询会议是一个国家经济政策与发展战略的协商机构，目前共有11名成员，分别是内阁总理大臣、官房长官、经济财政政策担当大臣、总务大臣、财务大臣、经济产业大臣、日本银行总裁和民间人士（4名）。该机构负责制订日本经济财政运营与改革的基本方针、预算编制的基本方针和经济发展战略等宏观经济政策，拟订上述基本方针和发展战略供内阁会议讨论的草案。•2．概算的编制–根据内阁会议确定的预算编制方针和概算要求基准，政府各部门于2006年8月31日前，向财务省提交下一年的概算要求书。财务省对概算要求书进行审核、调整后，于12月下旬形成财务省的概算方案。•3．预算草案的编制与提交–2006年12月1日，内阁会议决定“2007年度预算编制的基本方针”。–12月20日，财务省向内阁会议提交概算方案，同时向政府各部门说明有关预算分配情况。政府各部门对财务省的概算方案进行研究，并与财务省和财务大臣进行争取恢复概算要求的各种交涉活动。–12月24日，财务大臣将最后调整而成的概算方案提交内阁会议决定，最终形成政府预算草案。–2007年1月25日，内阁会议决定将政府预算草案提交国会审议。•4．预算的审议与成立。–议会众、参两院对政府预算草案进行审议和批准，财务大臣需要针对预算草案的编制方针、内容和特点、财政金融政策、经济现状等，分别在众议院和参议院进行演说。–议会演说结束以后，预算草案先要在众议院预算委员会进行详细审议，然后再接受众议院全体大会的表决。如果获得通过就送到参议院，重复同样的过程。–如果参议院和众议院的意见不一致，则由两院召开协商会议。如果仍不能取得一致，则以众议院的决议为准。如果要对政府提出的预算草案进行修改，在众议院必须获得50名以上议员的赞成，在参议院必须获得20名以上议员的赞成。–2007年3月26日，2007年度日本政府预算经议会表决通过后成立。三、外国政府预算制度的基本特点•1.预算编制时间长，操作程序规范–美国提前18个月，日本提前10个月，俄罗斯提前20个月•2.在整个预算程序中，国会的作用比较大•3.预算约束有力，预算管理法制化–法制比较健全，整个预算过程都是在法律规定的程序下进行的–预算法案一经批准即成为法律，必须严格执行–执法监督的力度大，对违反预算法的行为，国会要追究政府的责任呢•4.政府预算的透明度高–预算编制过程中政府各个部门广泛参与–预算法案确定后向社会公布，接受社会监督•5.政府预算支出合理有效–预算范围广泛，预算正变为一种改善公共部门管理和提高资金使用效益的工具第三节政府预算管理制度•一、OECD国家国库管理制度•二、OECD成员国预算支出绩效评价制度•三、政府采购制度•四、预算支出的控制模式•五、预算监督制度•六、政府预算管理改革一、OECD国家国库管理制度•1.国库机构设置与职能–两种类型•设有独立国库机构–如英国、美国、加拿大•国库机构设置在财政部内–如法国、日本–均强调国库对政府资金的管理，特别是加强对预算支出的监督、管理和政府融资政策的制定