第十一章政府预算

第十一章政府预算本章要点◇政府预算的概念及其分类◇政府预算的原则◇政府预算的编制、审批、执行、决算◇公共财政框架下的政府预算改革第一节政府预算概述第二节政府预算程序第三节我国政府预算制度的改革与完善第一节政府预算概述一、政府预算的概念及分类二、政府预算的原则三、政府预算的立法一、政府预算的概念及分类（一）政府预算的含义与功能（二）政府预算的分类（一）政府预算的含义与功能政府预算是经法律程序批准的政府年度公共财政收支计划。它的功能首先是反映政府的活动范围和方向。政府预算的另一个重要功能就是控制政府支出的规模。（一）政府预算的含义与功能从形式上看，国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的财政活动，成为反映财政活动的一面镜子。但从实际经济内容来看，国家预算的编制是对财政收支的计划安排或编制财政收支平衡表,预算的执行是财政收支的筹措和使用过程,预算的年终决算则是国家预算执行的总结。第一节政府预算概论•政府预算含义的理解1.政府预算是政府年度财政收支计划–政府预算是政府的基本财政收支计划，预算收入反映政府支配的财力规模和来源，预算支出反映政府财力分配使用的方向和构成，预算收支的对比反映政府财力的平衡状况。通过编制政府预算可以有计划地组织收入和合理地安排支出，贯彻执行国家的方针政策，保证各项任务的实现。2019/9/29中国金融出版社7第一节政府预算概论•政府预算含义的理解2.政府预算是经过法定程序审批的法律文件–政府预算从形成的程序看，是由政府负责编制，经国家权力机关依据法定程序审批后而形成的法律文件。–政府预算一旦经权力机关审批就具有法律效力，政府就必须贯彻执行，不能任意修改，如需调整必须经权力机关批准。因此，预算的形成过程，体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。2019/9/29中国金融出版社8第一节政府预算概论•政府预算含义的理解3.政府预算是实现财政职能的重要工具–政府预算是财政为实现其职能，有计划地筹集和分配由政府集中支配的财政资金的重要工具。–通过预算管理手段，把政府公共资源全部纳入政府宏观调控的范畴，从而满足社会共同需要，既可为政府履行行政职能提供财力保障，也可实现政府资源的优化配置，还可以通过预算收支总量的变动和预算收支结构的调整，来维护社会经济的稳定和促进社会经济的协调发展。2019/9/29中国金融出版社9（二）政府预算的分类1.从政府级次看，政府预算分为中央预算和地方预算2.从编制形式看，政府预算分为单式预算和复式预算3.从计划指标的确定方法上看，政府预算分为增量预算和零基预算4.从是否具有法律效力的角度看，政府预算分为正式预算和临时预算5.从预算内容的分合看，政府预算分为总预算和分预算（二）政府预算的分类1.从政府级次看1）中央预算•中央预算是指经法定程序批准的中央政府的财政收支计划。中央预算是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算体系中居于主导地位。中央预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。2．地方预算•地方预算是指经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的四级预算。地方预算是保证地方政府职能实施的财力保证，在政府预算体系中居于基础性地位。•按照政府的政权结构和行政区域来划分，我国实行一级政府一级预算，从中央到地方设立中央、省（自治区、直辖市）、市（设区的市、自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级预算。地方总预算由各省（自治区、直辖市）总预算汇总组成，政府预算包括中央预算和地方总预算。第一节政府预算概论•（二）政府预算的分类2.从编制组织形式的不同，可分为单式预算和复式预算1）单式预算•单式预算是传统的预算组织形式，它是在预算年度内将全部的预算收入和支出汇列于单一的预算收支表格内，而不区分各类预算收支的经济性质。中国金融出版社142019/9/292）复式预算•复式预算是在预算年度内，把全部的预算收支按其经济性质的不同，分别汇编于两个或两个以上的预算。•复式预算按收入来源和支出性质的不同，分别编入两个或两个以上的收支对照表。•复式预算的典型形式是双重预算，即按经济性质把财政收支分别编入经常预算（普通预算）和资本预算（投资预算）。•经常预算是政府一般的财政收支；资本预算是政府有关公共事业的投资支出及其借款和各种资金的结余。•复式预算的优点：科学严谨、便于政府对财政活动的分析，有利于对支出的控制。•缺点：总体功能较弱、编制与审批复杂。我国各级政府的预算：•由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算4部分组成。3.按编制方法的不同，分为增量预算和零基预算•增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新财政年度的经济发展情况和财政经济政策要求，加以计算和调整后而形成的预算。它与零基预算是对应的。•零基预算是在编制预算时对预算年度内所有财政收支不考虑以往基数和水平一律以零为起点，以社会经济的预测发展为依据编制预算。严格地来说，它是指在编制年度预算时，对每个部门的工作任务进行全面审核，然后再确定各部门支出预算。零基预算的一个重要特点是编制预算时，不仅对年度内新增的任务要进行审核，而且要对以前年度确定的项目进行审核。从预算支出角度来看，就是不仅要对预算年度中新增支出进行审核，而且要对以前年度形成的基数支出进行审核。二、政府预算的原则政府预算的原则是指政府选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也是制定政府财政收支计划的方针。目前，在财政经济理论界影响较大，并为多数国家所接受的原则主要有以下5条：1.完整性原则2.统一性原则3.可靠性原则4.公开性原则5.年度性原则4.公开性3.可靠性1.完整性2.统一性5.年度性二、政府预算原则预算原则1.完整性原则这是指政府预算应该包括全部财政收支，反映政府的全部财政活动，不允许有预算之外的财政收支，也不允许有政府预算规定范围以外的财政活动。只有完整的预算才能保证政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能；预算的完整性也便于立法机关审议批准和社会公众对政府活动的了解，便于监督政府预算的执行。2.统一性原则这是指各级政府编制一个统一的预算，其中所包含的预算收入和支出都要按统一方法和口径加以计算和全额编列。一是预算政策的统一。二是预算口径的统一。三是预算年度与预算时效性的统一。3.可靠性原则预算的编制和执行要以国民经济和社会发展计划为依据，违背客观经济规律而进行预算的编制和管理，将有碍于国民经济和社会发展的良性循环。这是指预算收支的每一个项目的数字指标，都必须运用科学方法，依据充分确实的资料，进行正确的计算与填列，不得假定、估算或编造。预算的真实性要求预（决）算的各项数字必须准确、真实、可靠，既反对隐瞒收入或支出留有缺口，又反对虚收行为或虚列支出。4.公开性原则全部财政收支必须经过立法机关审查批准，而且要采取一定形式向社会公布。政府预算的编制及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让公民了解财政收支情况，并将预算置于民众的监督之下。预算的公开性原则，包括预算编制审批的公开、预算执行过程的公开和预算完成结果——决算的公开。5.年度性原则任何国家政府预算的编制与执行，都要有时间上的界限，即表现为一定的期间。一般都将一年作为基本单位，也就是预算年度（亦称财政年度），即预算收支起止的有限期限。所谓的年度性原则，是指政府必须按照法定的预算年度编制预算，同时不允许将不属于本年度的收支列入本年度的政府预算中。各国采用的预算年度有两种：1）历年制预算年度，1.1-12.31，包括中、法、德、比利时、奥地利、意大利、荷兰、希腊、西班牙等；2）跨年制：4.1-3.31：英、日本、印尼、新加坡、印度等；7.1-6.30：瑞典、澳大利亚、巴基斯坦、埃及；10.1-9.30：美国、泰国。•预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以一年为标准。•各国预算年度的选择主要考虑两个因素：•一是与各国权力机关开会时间一致，以便在预算年度一开始就执行生了效的预算；•二是与收入旺季一致，以便在预算年度初期就有充足的预算收入，保证各项预算支出的顺利执行。三、政府预算的立法政府预算的编制和执行、组织和管理要规范化、法制化。预算法是调整各级政府、国家机关、社会团体在筹集和分配预算资金过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。（一）预算法的类型（二）预算法的主要内容（三）预算法的表现形式（四）预算法的调整对象（一）预算法的类型（1）权责法：以划分各级预算的管理权责为内容（2）组织法：以预算组织和管理的基本规定为内容（3）程序法：以预算决算的编制、审查和批准的程序为主要内容（二）预算法的主要内容（1）作为预算法主体的国家机关、社会组织在政府预算活动中的地位、职责和权限（2）预算管理的基本原则和预算体系（3）预算收支形式及范围的划分（4）预算管理程序（5）法律责任（三）预算法的表现形式预算法的表现形式是指预算法通过什么样的法律条文、法律文件、法规和规章表述出来的，即它的外部逻辑结构。一般而言，预算法有以下几种表现形式：（1）宪法：作为预算法的基本渊源，规定权力机关和行政机关在预算活动方面的权限和权利，也各级国家权力机关制定预算法规的法律依据。（2）预算基本法（最重要）：预算工作的基本法（3）预算法规：各级政府制定和颁布的有关预算管理的条例、规定和办法的总称。（4）预算规章：国家行政机关及其职能部门所颁发的各项实施细则和指令，使预算法更为具体化。（三）我国预算法1991年10月21日发布《国家预算管理条例》1.1994年2月22日颁布，95.1.1实施《中华人民共和国预算法》2.一、国家预算概述（三）我国预算法预算法自颁布以来，对于规范算管理和预算监督，加强预算的分配和监督职能，促进社会经济健康发展起了积极作用。但预算法实施已经过去15年了，15年来国内外形势发生了重大变化，党和国家的重大决策日益成熟和完善，政治经济体制改革取得重大进展，而预算法既没有改革也没有任何修正，已经严重滞后当前的现实，对未来的发展也失去指导作用，因此，预算法的改革已经势在必行。3.3.（1）2007年提出一个修改版，因改革条件的不成熟而终止（2）2005年后连续两届列入全国人大常委会5年立法规划，预算法修改才开始驶入快车道（3）关于《修订稿》中有关立法宗旨问题（4）关于预算权的合理配置问题（5）关于预算管理级次问题一、国家预算概述（三）我国预算法（6）关于国家预算的公开、透明问题（7）关于预算监督的严肃有效性问题（8）关于预算执行的严格规范性问题（9）关于预算的统一完整性问题（10）关于地方政府债问题（四）预算法的调整对象预算法的调整对象概括地讲是预算关系，包括预算管理关系和预算收支关系两大方面。1.预算管理关系。这是指预算主体之间在国家预算管理活动中所发生的社会关系。可分为预算组织关系和预算程序关系。1）预算组织关系包括明确预算组织的范围（即预算主体）及其法律地位和职能，以及预算主体之间的相互关系。各级国家权力机关、各级政府，实行预算管理的各部门、各单位都是预算组织。•2）预算程序关系是指预算组织之间在预算的编制、审批、执行等程序中发生的相互关系。预算程序是预算管理的重要环节和主要内容。《预算法》对各预算组织在预算程序中的具体职权和相互关系作了明确规定：•（1）各级人民代表大会：预算的审批权；预算、决算的监督权；预算、决算不当内容的撤销权。•（2）各级人民代表大会常务委员会：决算的审批权；预算执行的监督权；预算调整方案的审批权预算、决算不当内容的撤销权。•（3）各级政府的职权：预算管理具体办法的确定权；预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；作预算草案报告；报告预算执行情况等。•（4）各级财政部门的职权：具体编制本级预算、决算草案；组织预算执行；预算方案调整；定期向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况。•（5）各部门、各单位的职权：具体编制本部门预算、决算草案；组织预算执行；定期向本级政