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第13章国家预算制度13.1国家预算的组成和原则1、国家预算西方经济学家通常从几个角度给“预算”下定义。在家计经济学中，预算被定义为在一定时期内家庭生活支出的计划安排；在有关宏观经济政策的讨论中，预算被视为执行财政政策的有效途径；在政治程序中，预算被解释为政府行政首脑每年年初向立法机关呈送的文件。但就公共财政本身而言，预算则指的是政府在每一个财政年度的全部公共收支结构一览表。简言之，国家预算是政府的公共收支计划。2、预算的分类以形式上的差别为依据，预算可分为单式预算和复式预算。单式预算，指的是政府公共收支计划通过一个统一的计划表格来反映；复式预算，则指的是政府公共收支计划通过两个或两个以上的计划表格来反映。以内容上的差别为依据，预算可分为增量预算和零基预算。增量预算，指的是公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的；零基预算，则指的是公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。3、预算年度预算年度，亦称作财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，也就是预算收支起讫的有效期限。各国预算年度的起讫日期不尽相同。有的采用历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年12月31日止，如法国、德国、意大利等(我国采用的也是历年制预算年度)。有的采用跨年制预算年度，即从某年某月某日起，至次年某年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个日历年度。如美国的预算年度，从每年的10月1日起，至次年的9月30日止(以终了日属于哪一年份，称为哪一年的预算年度)。英国、日本的预算度，从每年的4月1日起，至次年的3月31日止(以开始日属于哪一年份，称为哪一年的预算年度)。4、预算的原则第一，预算的完整性。要求政府的预算必须包括其全部公共收支，反映它的全部财政活动。不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。第二，预算的统一性。要求预算收支按照统一的程度来计算和编制。任何机构的收支都要以总额列入预算，而不应只列入收支相抵后的净额。这实际上是要求各级政府都只有一个预算，而不能以临时预算或特种基金的名义另立预算。第三，预算的年度性。要求预算按年度编制，列出全年的公共收支，对年度公共收支进行比较，不应对年度之后的公共收支作出任何事先的安排。第四，预算的可靠性。即收支数字必须正确估计，不能估计得过高或过低；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。第五，预算的公开性。即全部公共收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布。5、预算监督1.财政监督——是由总统领导的，主要由财政机关进行的监督，通常称为财政监督2.审计监督——是由国会及其领导的专门监督机关------总会计署的监督，通常称为审计监督。13.2美国联邦预算1.联邦预算范围1995财政年度有两个预算数字，一个是联邦支出15191亿美元，另一个联邦支出12305亿美元，二者相差近3000亿美元。这两个数字都是正确的，差别只在于预算范围不同。前者是“合并预算”(UnifiedBudget)支出，即联邦预算总支出，即包括预算内，又包括预算外，后者只是“预算内”(On-Budget)支出，不包括“预算外”(Off-Budget)。2.主要内容合并预算支出包括四大项：联邦基金与信托基金支出、运营与资本支出、政府所有企业交易支出以及直接贷款与担保贷款支出。（1）普通基金、特殊基金与信托基金预算支出中涉及普通基金、特殊基金和信托基金等三种基金。普通基金和特殊基金统称为联邦基金，都计入联邦政府帐户。几乎所有的所得税、特种销售税、借债等都归入普通基金。普通基金的支出项目主要有国防、公债利息以及大多数联邦政府机构的日常支出。特殊基金用于特殊用途，但并不是依法设计的信托基金。多数特殊基金如土地与水资源保护基金、全国野生动物护救基金的资金来源是“使用费”(UserFees)和其它特殊款项。特殊基金单独核算，但与普通基金一起并列在联邦基金名下。政府使用特殊基金的余额时并不支付任何利息。信托基金是依法设计的特殊项目基金，包括社会保障(OASDI)、医疗保险(HI和SMI)、联邦职员退休、退伍军人、高速公路、机场与空运、失业几大项。它的主要资金来源是各种专项税收，例如社会保险工薪税和医疗保险费等。它不同于普通基金总是赤字，信托基金到目前为止一直处于盈余状态，并依照法律被联邦政府有偿借用。1994财政年度开始时，全部信托基金总余额达1万亿美元，预计本世纪末总余额可达到2万亿美元。联邦政府每年从信托基金借款并用普通基金支付的利息超过800亿美元。（2）预算内与预算外合并预算的原则是把联邦基金(包括普通基金和特殊基金)和全部信托基金都列入联邦政府预算。但1985年以后，国会立法要求在计算联邦赤字和其它预算指标时把社会保障(OASDI)信托基金和邮政服务的收支计入预算外，目的在于防止把这两项收入有关的资金盈余用于冲减赤字或挪作他用。因此，预算内赤字是指不包括社会保障和邮政盈余在内的联邦预算赤字；合并预算赤字(即联邦政府收支总额中)则包括这两项。但无论预算内外都不包括政府资助企业的交易情况。政府资助企业是依据联邦法律建立的，在一定程度上服从公共财政目标或政府目标，但又都属私营公司。联邦预算中将这些政府资助企业的财务情况单独列出，并不计入联邦预算。（3）运营与资本支出与州和地方政府分别核算经常性支出和资本支出的做法不同，美国联邦政府并不分计这两项支出，也就是说联邦政府没有单独的资本预算帐户。建立资本预算还必然涉及到是否将教育、培训和研究与开发都算做投资，以及如何计算“人力资本”的投资收益率等一系列复杂问题。（4）政府所有和政府资助企业美国联邦政府所有(Government-OwnedEnterprises，简称GOEs)并运营一些资本规模很大的公司型企业，这些企业大体上相当于中国的“国有国营”企业。如邮政服务(PostalService)公司、全国政府抵押协会(GovernmentNa-tionalMortgageAssociation)、养老金保证公司(PensionBenefitGuarantyCorporation)、海外私人投资公司(Over-SeasPrivateInvestmentCorporation)等。不论是政府全部所有还是部分所有这些企业的股本，这些公司都以净额(即净收入或净支出)形式进入联邦预算。除政府所有企业外，美国还有一些政府资助企业(GovernmentSponsoredEnterprises，简称GSEs)。如从事农业的合作银行(BanksforCooperatives)、农业信贷银行(FarmCreditBanks)、联邦农业抵押公司(FederalAgri-culturalMortgageCorporation，即FarmerMac)；从事于一般金融业务的融资公司(FinancingCorporation，即FICO)、(ResolutionFundingCorporation，即FEFCORP)；从事于教育的学生贷款营销协会(即SallieMae)、学院建设贷款保险协会(即ConnieLee)；从事房产业的联邦全国抵押协会(即FannieMae)、联邦房屋贷款抵押公司(即FreddieMae)和联邦房屋贷款银行(Federalhomeloanbanks)。联邦政府在这些企业中并不持有股份，但要求这些企业在一定程度上服从于政府的社会目标，即要求这些政府资助企业不以利润最大化为唯一经营目的，为此向它们提供一定的资助。这些公司遍布于农业、金融、教育和住宅等行业。与政府所有企业(GOEs)以净值方式进入联邦预算不同，政府资助企业(GSEs)的财务报表只在预算中公布，有关数值并不进入联邦预算。美国联邦储备银行也是一个独立机构，它的财务情况联邦预算内外都不列入，但联储系统的净盈余每年都记入美国财政部的帐户，列入联邦预算收入。（5）直接贷款与担保贷款联邦政府以两种形式参与贷款交易：直接向借款者贷款或为其提供担保。根据“1990年联邦信贷改革法案”，对于这两种形式贷款，预算处理时不再以现金形式记作支出，而是改为贷款补贴。**各级政府财政收支结构1．各级政府财政支出结构美国各级政府总的财政支出结构在近40年中发生了较大变化。社会保障(OASDI)和医疗保险(Medicare)是排在首先的支出项目，1955年不到全部政府支出的4%，增长到1992年的16.5%。债务利息比例的不断增长是政府赤字预算、债务总额不断增大的必然结果。国防与国际关系支出从1955年的39.5%，下降到1992年的14%。美国现在仍然是国防开支比较大的国家，但与以前相比已有较大下降。教育支出比例波动较大，而且还应注意的是，全部政府教育支出中联邦政府所占比例并不大。2．各级政府财政收入结构美国各级政府财政收入(主要是税收收入)中，个人所得税比例变化不大，公司所得税呈下降趋势。社会保障(OASDI)与医疗保险(Medicare)工薪税，或称社会保险工薪税(PayrollTax)，呈不断上升趋势。所得税(包括个人所得税和公司所得税)和社会保险工薪税是联邦主要税种，销售税是州政府主要税种，财产税则是地方政府主要税种。13.3中国零基预算与国库单一帐户改变粗放型的预算编制方法推进零基预算零基预算起源于美国，从理论上最早可追朔到1952年，1979年卡特当选为美国总统之后，联邦政府决定全面采用零基预算法编制预算。当时，卡特政府宣称，编制预算将不仅包括集中和扩展的计划，对正在进行的和新计划的所有预算申请也都将从零加以审核。许多州政府纷纷效法，到1982年，大约有18个州采用了零基预算编制法。之后，世界上其他一些国家的政府，也陆续采用了这一预算编制方法。但零基预算编制的繁重，人们只能依据需要采用一些具体做法。建立科学的国库单一帐户管理体系1.建立国库单一帐户的意义1）建立国库单一帐户，实现财政资金的集中化管理，能够从根本上改变目前财政资金管理分散，各支出部门和支出单位多头开户、重复开户的混乱局面2）建立国库单一帐户，有助于进一步健合和完善财政资金的监督制约机制，提高财政资金的使用效率和效益3）建立国库单一帐户，有利于败政政策和货币政策协调一致，实现国家统一的宏观经济管理目标2.国库单一帐户的主要内容及基本运行程序1）国库单一帐户及其主要内容国库单一帐户，是指将政府财政性资金(包括预算内和预算外资金)统一集中在一家银行的帐户上，所有政府财政支出均通过这一帐户拨付。根据经合组织国家的管理经验，国库单一帐户一般设在中央银行，未设中央银行的地方，须经批准可作为特例设在国有商业银行。国库单一帐户从其资金来源上看，应主要包括以下内容：以前年度政府资金金额；税收、非税收收入及赠款；国有企业股息和红利；中央银行和国有金融机构利润；政府投资收益；国有资产销售收入；政府贷款归还收入；政府债务收入；专项收入；政府性基金收入；预算外资金收入等。2）国库单一帐户的基本运行程序—国库收入的收纳、报解程离。纳疑人向税务征收机关进行纳税申报，若无疑异，纳税人向税收征收机关或银行交纳税款，并通过银行清算系统直接划入国库单一帐户。国库支出拨付程序。也就是依据批准的部门支出预算和支出计划安排，将国库资金实际支付商品供应商或劳务提供者的过程。3.国库集中支付结算与资金清算制度改革设想为配合预算制度的改革以及政府采购制度的推进，必须改革我国目前实行的国库分散支付制度与资金清算制度。（1）国库支付结算方式改革设想依据我国财政资金特点与用途，大致将其分为三类：一是集中性支付；二是工资性支付；三是零星支付。集中性支付主要用于预算单位日常性的大宗商品或劳务，如会议费、邮电费、水电费等，以及非日常性的大宗商品或劳务的支出，如购置交通工具、电子设备等。具体支付过程为；1）预算单位依据财政部预算批复，分类向财政部提出支付申请；2）依据各