第十二章财政预算

宏观调控篇第十二章财政预算管理第十三章公共债务第十四章财政政策与宏观调控第十五章政府间财政关系第十二章财政预算管理第一节财政预算概述第二节财政预算的编制第三节财政预算的执行第四节财政平衡第一节财政预算概述一、财政预算的概念财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。财政预算是政府活动计划的一个财务反映。财政预算是具有法律效力的文件。财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具。二、财政预算的基本特征1.法定性。2.精细性。3.完整性。4.时效性。5.公开性。三、财政预算的产生和发展现代财政预算制度最早出现于英国。资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财政预算产生的根本原因。加强财政管理，是财政预算产生的另一个动因。财政活动的货币化，是财政预算产生的必要条件。四、财政预算体系和基本程序财政预算体系：中国的《预算法》明确规定，一级政府设一级预算。五级政府：中央、省、市、县、乡财政预算基本程序：编制审批执行决算背景资料：预算编制“黑箱说”预算编制被媒体称为“黑箱操作”、“太粗糙”，因而存在“外行看不懂，内行也不可能看出问题”。2000年之前，基数法2000年之后，基本支出+项目支出项目支出预算：由各个部门把自己第二年的项目根据轻重缓急排序，并对每个项目做评估论证，论证该项目所需资金。财政部负责审核项目的合理性。对论证不合理或排序不合理的项目具有否决权，可以要求预算部门拿出相关依据进行讨论。预算编制不完整问题原国家审计署副审计长、全国人大内务司法委员会委员刘鹤章发言说：“按照预算法的规定，中央预算是由部门预算组成的。但实际情况不是这样，目前人大能够看到的部门预算只是几个部门的预算，还看不到130多个所有一级预算单位的预算，现在的中央预算不是部门预算的汇总。”中央预算和部门预算仍然是“两张皮”。财政部提交的中央预算只是部门预算中的一个部分，即财政预算拨款部分，其他部分包括预算外资金和基金等财政性资金并不在提交人大的预算之中。大量资金脱离财政管理，助长各部门寻求部门利益，形成了国家权力部门化，部门权力个人化局面。部门预算的特点1、预算编制的时间大为提前；2、一个部门形成一本预算；3、预算编制方式由以前的部门替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总；4、预算批复方式从原来的由财政部各业务司（局）及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复，改为由财政部预算司统一批复预算。5、改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。第二节财政预算的编制一、财政预算的编制形式（一）单式预算将政府的全部财政收支汇编在一个统一的预算表之中。优点：完整性强；体现国库统一和会计统一的原则要求；便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。（二）复式预算复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两个以上的预算。通常包括经常预算和资本预算。复式预算制的优缺点优点：（1）便于考核预算资金的来源和用途；（2）有利于分析预算收支对社会供求的影响；（3）有助于使预算成为促进经济发展的强有力杠杆，有利于提高就业水平。缺点：（1）容易导致债务规模过大；（2）容易掩盖支出浪费的现象；（3）给预算编制带来一些困难。二、财政预算的编制方法（一）绩效预算绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上，确定实施方案所需费用，来编制预算。内容包括：政府职能、部门、支出费用、最终产品及成本与目的，然后对各项计划从其最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。特点：按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，根据效益来衡量其业绩。（二）计划项目预算制计划项目预算制是依据国家确定的目标，着重按项目和运用定量分析方法编制预算。基本原则：（1）要以整个方案规划安排预算；（2）对成本收益进行量化评估；（3）评估方案要确定时限，一般为五年。一般方法：（1）要确定方案的目标。（2）提供怎样动用资源的信息。（3）评估现行方案与目标有关的效率。（4）对实现目标的各种手段进行评估。（5）对预算计划方案进行系统的、长期的评价。（三）零基预算制零基预算法是指预算方案的一切安排从实际需要出发，根据成本收益分析确定各项目支出数额，然后综合确定支出总体方案。零基预算的编制步骤。零基预算的特点：（1）投入与产出结合。（2）难点在零基预算的执行过程。（3）年度之间的非连续性。（4）需要做大量的文书工作。（四）各种预算的特点注重过去年度的预算效益，不太适应经济情况的突然变化。从零开始，重视当年的预算效益，割断与过去年份的联系，适应性强绩效预算零基预算零基预算——计划项目预算制更强调应用定量技术对各类选择进行评估。偏重对各类选择进行描述性和解释性陈述，支持在较低层次上做出的选择。计划项目预算制零基预算第三节财政预算的执行一、预算执行的基本环节（一）组织预算收入（二）拨付预算支出（三）预算调整：局部调整、全面调整二、国库集中收付制度（一）国库集中收付政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。（二）国库集中收付制度的主要内容1、收入、支出集中管理。2、财政集中开设账户，即国库单一账户。3、相关配套措施。（三）国库集中收付制度的优点1.有助于加大预算管理力度。2.有助于提高预算管理效率。3.有助于提高资金使用效果。4.有利于防止腐败行为的滋生，加强廉政建设。三、政府采购（一）政府采购与政府采购制度1、政府采购(governmentprocurement)，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为，即财政购买性支出的一种行为。2、政府采购制度政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法。现代政府采购制度与传统的政府采购的区别在于：（1）规范性；（2）集中性；（3）计划性；（4）公开性。（二）政府采购制度的经济学分析1、制度供给政府采购制度的变迁所面临主要约束在制度需求，而不是制度供给。2、制度需求委托——代理理论分析3、制度变迁的成本与收益（三）政府采购的基本方式1、按是否具备招标性质分类•招标性采购方式。•非招标性采购方式。2、按招标范围分类•公开招标采购。•选择性招标采购。•限制性招标。3、按招标阶段分类•单阶段招标采购。•两阶段招标采购。（四）政府采购的基本程序1、确定采购需求。2、选择采购方式。3、执行采购方式和签订采购合同。4、履行采购合同。5、效益评估。其中前2个阶段称为合同形成阶段；后3个阶段称为合同管理阶段。第四节财政平衡一、财政平衡的含义1、是指财政收入与支出在量上大体相等。2、是静态平衡与动态平衡的统一。3、是总量平衡与结构平衡的统一。4、是中央财政平衡与地方财政平衡的统一。二、财政赤字与财政平衡等式（一）软赤字与硬赤字软赤字＝总支出－经常收入＝（经常支出＋资本支出）－［税收收入＋非税收入（不含债务收入）］硬赤字＝总支出－总收入＝总支出－（经常收入＋债务收入）（二）总赤字与原始赤字总赤字＝总支出－经常收入原始赤字＝总支出－经常收入－净利息支出国家预算制度规定，从2000年起将国债利息支出列入经常性预算，与国债本金分开。这是遵循国际惯例的做法。这样，从2000年起的财政支出中，开始包括国内外债务付息支出。统计年鉴的数据中，“债务还本付息支出”从2000年起，就成为债务还本支出。付息支出一般列在历年统计年鉴里“财政支出项目”下的子目中。（三）周期性赤字与结构性赤字周期性赤字（cyclicaldeficit）：是指经济运行的周期性引起的赤字，即在经济衰退期间，由于财政支出增加而财政收入减少所形成的赤字。结构性赤字(structuraldeficit)：是指非经济周期性因素引起的赤字，即经济活动保持在充分就业状态时出现的赤字，故又称充分就业赤字(full-employmentdeficit)。（三）财政赤字的经济效应国债规模扩大。货币扩张效应。拉动总需求，带动经济增长。二、预算平衡理论的三个发展阶段（一）大衰退以前的正统预算准则：预算平衡论1、对私人部门发行公债会造成原被用于生产投资的资本被挪作政府花费；2、政府支出是非生产性的，财政赤字更会造成巨大的浪费；3、财政赤字必然导致通货膨胀；4、年度预算平衡是控制政府支出增长的有效手段。（二）大衰退的产物：周期预算平衡论1.在经济衰退时期，政府应该减少税收，增加支出，有意识地使预算形成赤字。2.在经济繁荣时期，政府应该增加税收，紧缩开支，有意识地使预算形成盈余。3.在上述情况下,财政将发挥其“熨平”经济波幅的效力同时,政府仍可使其预算保持平衡。（三）功能财政论功能财政论是由美国经济学家勒纳提出的：（1）平衡预算只具有第二位的重要性,政府财政的基本功能是稳定经济，这才是至关重要的；（2）政府预算的首要目的，是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡。(3)如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大量举债，那就不应有任何犹豫。本章完零基预算的编制步骤：首先，要求各基层预算单位每年根据下达的计划，重新编制预算，并要求提出尽可能多的方案，进行择优选择；其次，上级主管部门对基层预算单位上报的方案，进行认真的审查和评估，提出修正意见；最后，基层预算单位根据最后选定的方案，结合上级提出的修正意见，编制详细的执行预算。