第十四章国家预算和预算管理体制

财政学第四篇政府间财政关系第十四章国家预算和预算管理体制Thenationalbudgetandthemanagerialsystemofthebudge财政学主要内容部门预算改革、国库集中收付制度改革预算的含义预算的原则和立法政府预算概述政府预算的编制形式预算管理体制的改革和建设中央预算和地方预算、单式预算和复式预算、增量预算和零基预算、年度预算和中长期预算财政体制概述财政体制的内容、财政体制的类型预算的产生和发展预算的编制、执行和决算中国分税制财政体制改革分税制改革的背景、指导思想、内容、调整财政学第一节政府预算概述一、政府预算的涵义政府预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。简言之，指的是政府的年度财政收支计划。财政学公开性1完整性23可靠性二、政府预算的原则和立法45统一性年度性6法律性财政学三、预算的产生与发展1、预算的产生历史现代财政预算制度最早出现于英国。在14-15世纪，新兴资产阶级的力量逐步壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。美国国会在1921年通过了《预算审计法案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。财政学2、预算产生与发展的条件①资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财政预算产生的根本原因。②加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。③财政活动的货币化是财政预算产生的必要条件。财政学四、预算的编制、执行和决算预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、执行和决算。预算编制是制定年度收支计划阶段。预算编制完毕要接受各级人民代表大会的审议。预算执行，是组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算收入、拨付预算支出、动用预备费、预算调整。决算是预算执行的最终结果，也是预算管理的终点。国家决算财政学第二节政府预算的编制形式政府预算按照政府级次为依据按预算形式的差别为依据以预算分项支出安排方式的差别为依据按照预算作用的时间为依据按照收支管理范围为依据中央预算、地方预算单式预算、复式预算零基预算、增量预算年度预算、中长期预算总预算、部门预算、单位预算财政学一、中央预算和地方预算（一）中央预算。中央预算是中央履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动。中央预算由中央各部门的预算组成，包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。（二）地方预算。地方预算是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的预算。地方预算负有组织地方收入和地方支出的任务，是地方政府职能实施的财力保证。财政学政府预算中央预算地方预算省预算市预算县预算乡镇预算县预算乡镇预算财政学二、单式预算和复式预算（一）单式预算国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映，不去区分各种财政收支的经济性质。它的特点是：体现国库统一和会计统一的原则要求；完整性强，能从整体上反映年度内的财政收支情况，便于了解财政收支的全貌；便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。财政学（二）复式预算1.复式预算的概念。复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两上以上的预算，通常包括经常预算（经费预算或普通预算）和资本预算。税收收入非税收入行政性收费收入专项收入其他收入等国防支出行政管理支出事业发展支出社会保障支出专项支出付息支出其他支出资本性收入各项基金收入国有资产收益债务收入国内债务收入国外债务收入经济建设支出基本建设支出挖潜改造支出科技三项费用流动资金支援农业生产支出债务本金支出经常收入经常支出资本收入资本支出经常性预算建设性预算政府预算经常性预算结余我国复式预算体系一般预算基金预算国有资本经营预算社会保障基金预算我国现行复式预算体系构成财政学2.复式预算的产生。从实践上看，复式预算的出现与政府开支大幅度增加有直接的关系。从理论上看，复式预算的出现与当时财政理论的发展密不可分。财政学三、增量预算和零基预算（一）增量预算。增量预算是指政府预算收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。其要点是：逐项确定支出预算，以各项支出上年度的支出数为依据，以人员经费的保障为重点。财政学（二）零基预算（Zero-basebudgeting）1、零基预算的基本概念。是指计划财政年度预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。财政学2、零基预算的基本内容（1）零基预算的基本要素。零基预算包括三个基本要素。即决策单位、一揽子决策和排序。财政学（2）零基预算的编制程序。零基预算制首先要求各基层预算单位每年根据下达的计划，重新编制预算，并要求提出尽可能多的方案，进行择优选择；其次，上级主管部门对基层预算单位上报的方案，进行认真的审查和评估，提出修正意见；最后，基层预算单位根据最后选定的方案，结合上级提出的修正意见，编制详细的执行预算。财政学3、零基预算的特点（1）投入与产出结合。（2）难点在零基预算的执行过程。（3）年度之间的非连续性。（4）需要做大量的文书工作。财政学四、年度预算和中长期预算（一）年度预算。指预算有效期为一年的财政收支预算。（二）中长期预算。也称为中长期财政计划。一般1年以上10年以下的计划称为中期计划。10年以上的计划称为长期计划。在5年到10年之间的计划也被称为中长期计划。财政学第三节预算管理体制的改革和建设“一粥一饭，当思来之不易；半丝半缕，恒念物力维艰。”——《朱子家训》一、推行依法理财，加强预算管理和监督1、加强和改善预算编制工作。2、细化预算和提前编制预算。3、加强对超收收入使用的监督。4、严格控制不同预算科目之间的资金调剂。5、预算外收入。财政学二、编制部门预算1.部门预算的概念“部门”是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。财政学一个单位一本帐。1强化人大、审计和社会监督。2预算编制。2.部门预算的内容改进预算编制方法，实行零基预算。34单位所有的收入和支出汇总在一本帐中，统一向财政部门申报。财政部门批复预算时，也将单位的所有收支批复在一本账中。包括一般预算、基金预算和债务预算。预算草案的内容不断细化，财政各项支出总量和结构情况，要单独进行说明，使人大代表对财政预算草案审阅的清清楚楚。根据部门的职能和任务要求以及现有公共资源的配置情况，将各项预算单位进行分类分档，分别确定支出定额，在此基础上逐项重新确定支出水平。部门预算一般预算基金预算债务预算收入预算支出预算财政预算拨款预算外收入其他收入行政性收费收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入基本支出项目支出人员经费日常公用经费基本建设支出项目行政事业性项目基金收入预算基金支出预算政府性基金债务收入预算债务支出预算财政学3.部门预算的特点从编制范围看，部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出。从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金。从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是基层预算单位编制，逐级审核汇总形成的。从细化程度看，部门预算既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各支出功能。从合法性看，部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下按财政部核定的预算控制数编制。财政学3.部门预算的编制流程部门预算编制程序主要实行“二上二下”的方法。部门编报预算建议数部门编报预算数财政部审核部门预算建议数财政部审核上报预算数上报建议数下达控制数上报预算数批复预算部门执行预算关键业务流程二上二下模式预算单位主管部门财政部门人大准备编制资料编制预算基础资料编制预算基础资料预算建议数汇总编制预算建议数下达预算控制数预算审核调平审核预算草案批复预算形成预算预算定案预算定案预算定案按上级下达的控制数再次分配控制数调整预算汇总调平后的预算预算审核财政学三、实行国库集中收付制度1、我国国库集中收付制度改革的背景分析（1）我国传统国库管理制度国库制度可分为三类：一是独立金库制，国家设立专门机构，负责经管国家预算收支。二是委托金库制，国家委托银行经理国库，银行对国库资金专门保管。三是银行存款制。国库资金以一般存款的方式存放在银行，需要时可以签发支票。我国传统国库管理制度属于委托金库制。财政学（2）传统国库管理制度的弊端监督机制不完善。资金账户多，很难监管。资金分级分散支付不科学。国库运行效率低。财政宏观调控功能被弱化。财政学建立国库单一账户体系。1规范收入收缴程序。23规范支出支付程序。2、我国国库集中收付制度改革（1）改革主要内容财政学①建立国库单一账户体系。单一账户体系由以下几类账户组成：国库单一账户零余额账户（单位零余额账户，财政零余额账户）预算外资金财政专户小额现金账户特设专户国库单一账户体系国库单一账户（开设在央行）财政专户（开设在商业银行）划款税收收入缴款人财政零余额账户（开设在商业银行）预算单位零余额账户（开设在商业银行）特设账户（开设在商业银行）收入零余额账户（开设在商业银行）收款人收款人收款人缴款人清算清算非税收入国库单一账户体系图小额现金账户（开设在商业银行）收款人财政学②规范收入收缴程序。•直接缴库。由缴款单位和缴款人按照有关法律法规，直接将应缴收入缴入国库单一账户，属预算外资金的直接缴入预算外资金财政专户。•集中汇款。由征收机关和依法享有征收权的法定单位，按照法律规定，将应交收入汇总缴入国库单一账户，属预算外的资金汇入预算外资金账户。财政学③规范支出支付程序。•财政直接支付。财政部门直接开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（商品和劳务提供者）或用款单位账户。•财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户将资金支付到收款人账户。财政授权支付主要针对零星支出（小额支出）。国库集中支付模式小资料：“收支两条线”管理制度改革改革开放以后，由于经济转轨时期，新旧体制的冲突，各项规章制度的不完善和监督的缺位，一些地方和部门在利益驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，或是通过各种非法手段将部分预算内资金划为预算外，导致国家财政收入流失。1988、1990和1992年三年，当年预算外资金分别占当年财政收入的100%、92%和111%。收支两条线，是指具有收费和罚款没收职能的部门和单位，根据国家法律、法规和规章应收取的行政事业性收费（基金、附加）和罚没收入，按规定委托指定代收银行代收代缴或由执收执罚单位直接收取并全额上缴国库或预算外资金财政专户；部门和单位的人员经费、公用经费和办公所需的特殊经费等，由财政部门根据实际情况纳入本级综合财政预算统筹安排。财政学第四节财政体制（预算管理体制）概述一、财政体制（预算管理体制）的内容。财政体制（预算管理体制）是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度。财政体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。财政学①确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体。②预算收支的划分原则和方法。③预算管理权限的划分。（集权和分权）④预算调节制度和方法。（转移支付制度）预算管理体制的主要内容包括：财政学统收统支型财政体制。1统一领导，分级管理型财政体制。23分级财政体制。二、预算管理体制的类型小资料：划分收支、分级包干体制从1980年我国开始实行这种预算管理体制。主要表现为地方预算初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。其主要特征是：在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成的比例，通过多收多留的激励机制鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长。财政学分级财政体制：又被称为“分级分税预算体制”，这是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制，在西方财政学中被称为“财政联