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第十四章政府预算本章结构1、政府预算概述•理解政府预算最重要的一个性质——法治性2、政府预算种类•如什么是复式预算、零基预算、绩效预算、部门预算3、政府预算的编制、审批、执行与决算1、政府预算概述1.1预算(budget)的定义预算是预先安排的收支计划。政府预算就是预先安排的政府收支计划。理解政府预算的定义（多视角的理解）•1．政府预算是一个政治（政治家）•2．政府预算是一个决策（经济学家）•3．政府预算是政府收支报告（会计学家）•4．政府预算是政府计划和政策的重要工具（公共管理学）•5．政府预算是一种计划•6．政府预算是一套数字、表格和图表•7．政府预算是资金的申请理解政府预算的定义P295定义：政府预算是一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，即政府的财政收支计划。个人观点：但仅仅这样（收支计划），能体现出政府预算的实质内涵吗？能体现出政府预算与私人预算的真正区别吗？个人、家庭、企业用钱也都有计划，它们与政府预算的实质区别何在呢？私人部门预算：钱是自己的，私人用钱要做计划，安排好开支是个人的事。但政府不一样，钱并不是政府的。钱怎么收，收多少，用在哪里，都不是政府本身能决定的，预算应由人民代表大会批准而后执行，表示代表人民理财，因此政府预算本身是法律文件，甚至是宪法的体现。因此预算根本上是民主政治过程的体现，法治性是其实质内涵。公共财政与民主政治间的内在联系1.2政府预算制度的形成——看其法治性内涵第一个现代政府预算产生于英国历史：1215年英国的《大宪章》限制公共收入1642年开始的英国内战1688年的光荣革命（限制公共支出、确立王室俸禄制度）1852年格莱斯顿改革预算制度形成19世纪中的宪章运动可参阅张馨《部门预算改革》经济学科出版社2001黄仁宇《资本主义与二十一世纪》生活.读书.新知三联书店1997年在中世纪，英国就存在着各种代表会议（大咨政会、贤人大会），当时君主就需要召开这些会议，以使自己对诸侯征税较为容易些评：中西历史传统不同1214年，英国的贵族会议拒绝了英王约翰提出的征税要求，双方关系的紧张导致了内战。君主战败，于次年被迫接受贵族们的要求并签署了《大宪章》——“非赞同毋纳税”评：其实只是形式上的封建习惯法在政府预算制度形成的过程中，一直存在的君主与议会间的税收权争夺，议会并不总是占上风。评：看看都铎王朝即知但历史潮流不可抵挡，市场控制税收权并进而控制整个财政权，是市场经济发展进程的必然结果评：市场经济发展使权力结构、议会结构发生了变化。1688年的光荣革命评：最终确立了议会财政附：资料市场经济制度最早在英美等西方国家确立，但广大民众对所纳之税以及政府如何使用这些税收在很长一段历史时期却并不拥有赞成权和监督权，相当多的西方国家都是在经过民众长期不懈的民主运动的奋斗和努力下才使之成为现实。众所周知，英国在确立了资本主义制度以后的很长一段历史时期中，大众是否拥有选举权是与个人拥有的财产、地位等相挂钩；法国一直到19世纪40年代以后妇女才开始拥有选举权。再比如，美国自18世纪以来就是实行市场经济制度，但美国民众对于政府预算的监督直到20世纪初叶才真正成为现实（王绍光《美国“进步时代”的启示》），所以美国经济学家埃克斯坦曾讲：美国在1913年以前没有真正的预算。附：英国宪章运动英国19世纪时被称为“世界工厂”。多少年来在这个以实行“议会民主”而闻名的国家里，只有缴纳高额所得税的人才有选举权，广大工人被排斥在议会大门之外。1842年5月2日，工人请愿书上写道:“尊敬的贵院就它现在的组成来说，既不是由人民选出来的，也不是由人民作主的。它只为少数人的利益服务，而对多数人的贫困、苦难和愿望置之不理。”统治者穷奢极欲，被统治者受苦挨饿”。1840年7月宣告成立全国宪章派协会。它的宗旨是“实现下院的彻底改革，使下院能全面地忠实代表联合王国的全体人员”1848年，在欧洲大陆革命风暴的推动下，宪章运动再度高涨。第三次全国请愿书进一步提出，劳动是一切财富的唯一来源，。人民是权力的唯一来源。在请愿书上签名的有197万人。伦敦、曼彻斯特、伯明翰、利物浦、格拉斯哥等城市的工人举行了声势浩大的示威游行。列宁评价英国的宪章运动是“世界上第一次广泛的、真正群众性的、政治性的无产阶级革命运动”。宪章运动标志着英国无产阶级开始作为一支独立的政治力量登上了历史舞台，揭开了同资产阶级争夺政治权力的斗争的序幕。政府预算制度的形成政府预算制度在英国的形成和发展过程，具有以下几个特点(P298)（简单了解）：（1）政府预算制度是经济利益争夺的产物（2）政府预算制度是政治格局变动的直接结果（3）政府预算制度是议会对君主财政权剥夺的直接结果（4）政府预算制度直接促进市场经济的建立健全1.3政府预算制度的基本性质P298（同时看我国预算制度之不足）（1）计划性（2）归一性（3）公开性（透明度）（4）法治性（5）年度性（历年制、跨年制）最本质的内涵是什么？案例——正视人大缺钙现象•人大审批计划、预算“跑龙套”、“走过场”的通病一直难治愈，且不说计划预审的草案内容“内行说不清”、“外行看不懂”，就是举手表决草案时也是“一锅端”，基本上原原本本通过，尤其是政府及其财政部门自由突破计划预算使原本苍白无力的计划、预算审查更加流于形式。1999年，国家审计署长李金华向九届全国人大常委会第10次会议披露的问题“触目惊心”：财政部一些司局挪用支农周转金1亿多元盖大楼；1998年全国上下抗洪，水利部竟挪用大江大河堤防资金1400万元盖宿舍；国家旅游局下属公司竟私分国债收益，人均12万元。日前，媒体又披露北京铁路局挪用4个亿建四星级宾馆。资料：美国政府的关门事件美国史上曾多次发生过因财政预算没通过而迫使政府关门的事件：从1995年11月至1996年1月，克林顿政府与国会在财政预算问题上僵持不下，导致美国联邦政府部分机构两度关门。第一次是1995年11月14日至19日，80万政府工作人员“下岗”6天。第二次是1995年12月16日至次年1月6日，持续22天，28万政府雇员不能上岗，另有40多万雇员属要害部门，必须上班但拿不到工资。这是20世纪80年代以来，联邦政府与国会谈不拢而关门的第5次。2003年7月1日，美国加利福尼亚州因州议会内共和党与民主党的驴象之争，使得政府预算案未能如期通过。施瓦辛格在选举中获胜，成了新州长。2005年7月1日，明尼苏达州议会因为没有通过新财政预算案，当年，美国没能如期通过财政预算案的，有十几个州。2006年七月，新泽西州政府关门。据悉，因财政赤字而使预算案不能按期通过，几乎是美国各州的通病。不过，几乎没有一个州政府愿意自动关闭，大都采取临时预算案，使州政府继续运作，直到通过新的预算案。2、政府预算的种类2.1单一预算与复式预算单一预算又称单式预算，是指在预算年度内，将全部公共收支编入一个单一的总预算内。•优点：整体性强、简便易行•缺点：没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。复式预算是在单式预算的基础上发展演变而成的，是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上的预算，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。典型复式预算一般分为经常预算与资本预算。•经常预算收入来源主要是税收和一般性的行政收费，对应的支出是行政国防、科教文卫等公共支出•资本预算收入来源为公债和国有资产收益，对应的支出为国有企业和基础设施的投资性支出。经常预算和资本预算包括的具体收支项目如图复式预算组织形式的最大特点：•区分经常预算和资本预算，这就区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。•把预算分成经常预算和资本预算两个部分，两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，这就打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。•由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目，这就使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。2.2项目预算和绩效预算按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算。项目预算：指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算形式。绩效预算：是指根据成本-效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式，即有关部门先制定所要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需支出费用而编制的预算。目的：主要是测量政府财政资金使用效率，以此作为政府资金安排使用的资料和信息。但绩效评估存在困难（可见P100社会成本－收益分析的困难）2.3增量预算和零基预算按编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算。增量预算（基数法）：指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式。零基预算（因素法）：指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算形式。2.4其他分类方法按照政府级次分类可以分为中央预算和地方预算。政府预算就是政府收支预算，一般来说，有一级政府就有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算中央预算（政府预算管理体系中居于主导地位）地方预算（在预算管理体系中居于基础性地位）其他分类方法（续）按照预算收支管理范围分类•总预算：各级政府预算•部门预算•单位预算部门预算是政府总预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础。附：部门预算改革•2000年开始进行部门预算改革•什么是部门预算，与以前预算有何不同？•“广东特色”：政府预算科目列至项级从原来仅列的“类级收支总数”，扩延到具体运用的300多个款级、500多个项级财政资金政府买一台电脑也要向人大报告其他分类方法（续）按照预算作用的时间分类•年度预算•中长期预算按照法律效力分类•正式预算•临时预算：正式预算成立前暂时性预算•追加（修正）预算案例研究：1998年的追加预算追加预算（年中调整）案例研究1998年3月6日，财政部长在全国人大九届一次会议上作预算报告，强调1998年要继续实行适度从紧的财政政策，严格控制财政支出，中央财政赤字要比1997年的执行数560亿元减少100亿元。1998年8月，财政部向全国人大常委会提出预算调整方案获得批准。预算调整方案的基本内容是：增发1000亿元长期国债，用于基础设施专项投资，它使中央和地方的预算支出各增加500亿元，中央财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。如此大幅度的年中预算调整，是建国以来所罕见的。那么，这种调整意味着什么呢？C＋I＋G＋X＝C＋S＋T＋M，即I＋（G－T）＋（X－M）=S。在经济处于萧条阶段时，I＜S，因而维持上面的等式，应使（X－M）＋（G－T）＞0。如果X＜M，则必须使G＞T。当经济处于繁荣阶段时，则应做相反的操作•东南亚金融危机的影响。外贸的增长幅度也明显放缓，并于5月出现负增长•1998年上半年经济增长率仅为7％•企业产成品库存总量不断增加，1998年中已达4万亿元•货币政策连续、密集运用，但政策效果不够明显3、政府预算的编制、审批、执行与决算3.1政府预算编制的会计基础：收付实现制与权责发生制（1）两种预算的基本界定政府预算编制方法的会计基础有二，即收付实现制（现金制）和权责发生制。传统的政府预算编制方法是以收付实现制（现金制）为基础的。从1990年代开始，以权责发生制为基础编制政府预算的做法，得到了许多国家的重视。3.1政府预算编制的会计基础：收付实现制与权责发生制收付实现制的预算，在收到和付出现金的同时就记录收入和支出，而不考虑公共部门行为何时实现收入、耗费资源或增加负债。权责发生制的预算，在公共部门行为实现收入、耗费资源和增加负债的期间记录交易，而不考虑与之相关的