第十章 国家预算

第一节国家预算第二节预算管理体制第三节中国的分税制改革第十章国家预算和预算管理体制第一节国家预算一、国家预算及其类别二、国家预算级次及预算管理权限三、国家预算原则四、我国预算管理制度的改革一、国家预算及其类别（一）国家预算的含义（二）国家预算的类别（一）国家预算的含义国家预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制，是国家的重要立法文件。国家预算的形式国家预算的实际经济内容国家预算的实际经济内容预算编制预算批准预算执行国家决算（二）国家预算的类别单式预算和复式预算增量预算和零基预算《预算法实施条例》第二十条：各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。从预算体系看，目前我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算共同构成。按照建立和完善公共财政预算体系的要求，预算外收支、社会保障收支也应纳入预算管理。下一步，财政部将逐步建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。二、国家预算级次及预算管理权限（一）国家预算级次（二）预算管理权限（一）国家预算级次一级政府、一级财政、一级预算我国国家预算级次——五级预算我国实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。省直管县省直管县是为了缓解县级财政困难，解决政府预算级次过多等问题，在现行行政体制与法律框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。由于各地具体情况差异较大，“省直管县”的类型也不尽相同，有些地区在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面，全面实行省对县直接管理；有些地区主要在补助资金分配和资金调度等方面实行省对县的直接管理。财政“省管县”改革破题或在2012年底推进作为我国财政体制改革的一项重要内容，“省直管县”财政改革将在未来3年全面推行。财政部在《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中强调，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。扭转“市管县”困局我国目前实行的“市管县”财政体制是1983年以来逐渐形成的，这一模式在过去发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现，存在市一级“上截省、下拿县”资金等突出问题。由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政形成了难以破解的财政困局。乡财县管指在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督的一种方式。（二）预算管理权限各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权各级财政部门的职责监督与法律责任的规定三、国家预算原则1、公开性2、可靠性3、完整性4、统一性5、年度性深圳公民的公共预算之旅一位资产管理公司的CEO（吴君亮）、两位财务分析人员（李德涛、万宇涵），怀着“天真”的理想，从2006年起，在深圳开始了“不务正业”的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后，今年5月27日，他们终于看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案；10月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。2007年4月，国务院发布《政府信息公开条例》，其中明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”，必须向公众开放并提供便利的查阅条件。2008年5月1日，《条例》正式实施。财政透明度在2009年两会上，全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪提交了一份提高财政透明度的提案。在这份提案里，蒋洪指出，我国当前财政管理中的一个急待解决的问题是信息不公开，缺乏透明度。因此，建议修订预算法，在新的预算法中规定政府财政必须公开透明，财政信息以公开为原则，不公开为例外。“我们做了一个研究项目，对我国三十一个省级财政透明度进行了评分和排序发现，如果以100分为满分的话，我国财政的透明度总体情况大约为20分左右。用通俗的话来说，就是不及格。”蒋洪说。根据蒋洪的这个“名次表”，排在第一位的是福建省。其次是内蒙、安徽和北京，再次是辽宁、江苏、天津。最高分折合为百分制是62.7分，最低的省份为15分左右。蒋洪介绍，这个评分是根据他们的调查得来的。上海财经大学公共政策研究中心的数百名学生，以普通公民的身份按《政府信息公开条例》的规定向各省政府信息公开办公室、财政厅提出信息公开申请，并通过对政府网站和出版物检索来收集财政信息。结果表明，在这项研究所设定的113项基本财政信息中，公众能够获得的信息平均为22项，仅约为所调查信息的五分之一。“需要说明的是，该项评估所采取的是一种要求非常低的评判标准，调查只考察财政信息是否能够获得，没有考虑这些信息的规范性、真实性与及时性，也没有过多地涉及信息细节。也就是说，即使按最起码的标准来衡量，我国财政透明度也处在极低的水平上。他指出，预算法的目的就在于制定一种规则，使得公共资源的筹集和使用符合广大人民群众的愿望和要求，保证效率和公平，防止浪费和腐败。但现行的预算法没有对财政信息的公开做出明确规定，公众的社会监督无从谈起，人大的审批和监督能力受到极大的制约，使得该法不能发挥应有的作用。“因此，建议修订预算法，在新的预算法中规定政府财政必须公开透明，财政信息以公开为原则，不公开为例外。”浙江温岭的“参与式预算”温岭于2005年开始在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，后来形成所谓的“参与式预算”。温岭市人大常委会主任张学明还给它一个温岭的定义：即人大代表和普通民众可以以民主恳谈为主要形式，“参与”政府年度预算的审查，对政府的“花钱计划”发表意见并促成预算的修正和调整。这项改革由于将民主恳谈与预算审查有效结合起来，被认为是建立透明、民主的公共预算的发轫，开创了我国基层公共预算改革之先河。“参与恳谈―提出意见―部门反馈―调整预算―付诸实施―期中恳谈―适当调整。”这就是温岭市“参与式”预算的编制和执行的流程。近两年，温岭模式越来越成熟。2008年初，温岭不仅将预算恳谈从乡镇一级升格到市级，预算改革还有多方面的创新：一方面是在提交预算修正案后引入代表辩论程序——而这是中国人大制度史的一项前所未有的创举；另一方面是将3年前诞生于新河镇的参与式公共预算改革扩大到市里的5个大镇。2008年8月28日，浙江台州的温岭市又在全国率先推出一项预算改革，即对县一级的部分预算项目进行期中审查监督，方式则仍为极具温岭特色的“民主恳谈”。上海闵行区人大组织财政预算听证会开国内先河2008年12月9日下午，闵行区人大常委会组织了一次2009年财政预算初审听证会，针对2009年闵行区财政预算中的项目听取人大代表和社会公众的意见。两个听证事项都和民生问题相关：其一是政府对养老机构的财政补贴；其二是完善农村养老金保险的支出。这次预算听证会采取人大主导并面向全社会公开的形式，在国内首开先河。从2007年6月开始，闵行区就开始了一系列“公共预算审查监督制度改革”，囊括了预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程。预算听证会是闵行区公共预算改革的重要一环。四、我国预算管理制度的改革（一）编制部门预算（二）实行政府采购制度（三）实行国库集中收付制度（四）实施“收支两条线”管理（五）政府收支分类改革部门预算是指部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报，经各级政府财政部门汇总审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。主要包括部门收入、基本支出和项目支出预算等内容。政府采购制度政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。1996年，我国开始进行政府采购制度改革试点。2003年《中华人民共和国政府采购法》正式实施，标志着政府采购制度改革进入了新的历史发展时期。政府采购规模由2002年的1009.6亿元增加到2007年的4660.9亿元，2002-2007年我国政府采购资金年节约率在11%左右，累计节约财政资金约1900多亿元。2008年政府采购规模达到5990.9亿元。“政府采购第一案”财政部败诉2006年12月8日，北京市第一中级人民法院一审判决，北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财政部行政不作为一案，财政部败诉。2003年非典疫情过后，中国启动了突发公共卫生医疗救治体系建设，总投资114亿元，共支持2306个项目建设。同年10月，国家发改委和卫生部委托两家采购代理机构通过公开招标，采购相关仪器设备。2004年10月，北京现代沃尔参加了其中两包采购血气分析仪的投标，但开标结果却让他们大吃一惊。2004年11月19日和12月21日，两次竞标结果显示，中标者均为K公司(化名)，而其投标价格是所有供应商中最高的——北京现代沃尔的投标价格为每台5.68万元，K公司价格最高，为8万元。带着种种疑问，北京现代沃尔根据政府采购法的有关规定，向采购人——招标采购代理机构以及国家发改委、国家卫生部提出了书面质疑，但其答复难以令他们满意。2004年12月21日，北京现代沃尔以书面形式向负责同级政府采购的监督管理部门——财政部提出了投诉，要求财政部对上述采购事实和行为人进行查处。但是4个月过去了，财政部也没有对投诉作出明确答复。因此，北京现代沃尔以“财政部的不作为行政行为直接侵害了投标供应商的合法权益”为由提起行政诉讼，将财政部告上了法庭。2005年5月20日，北京一中院公开开庭审理了此案。因为是《政府采购法》2003年1月1日起正式实施后的第一例状告财政部的政府采购案件，故此案又有“政府采购第一案”之称。“此案集中反映了我国政府采购中的种种制度缺陷。”该案原告代理律师、中央国家机关政府采购中心顾问谷辽海律师对《中国经济周刊》说，包括招标采购程序、评标专家制度、供应商资格审查制度、综合评标方法等都存在严重的缺陷，而规范政府采购的两部现行法律—政府采购法与招标投标法的冲突，正是导致财政部屡当被告的原因。国库集中收付制度国库集中收付制度一般也称为国库单一账户制度，包括国库集中支付制度和收入收缴管理制度，是指由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理的制度。财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。收支两条线收支两条线是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。1999年以来，国家对非税收入采取了“收支两条线”管理，建立了“以票管收、银行代收、收缴分离、财政统管”的管理模式。即所有非税收入的取得都必须使用由财政部门统一印制或监制的票据，缴款人持执收部门开出的缴款通知到财政部门指定的代收银行缴款，执收部门不涉及资金管理，代收银行受到的缴款全部纳入财政预算或财政专户进行管理，并通过部门预算安排相关支