第四章政府预算的编制形式

78第四章政府预算的编制形式第一节复式预算的原理一、单式预算与复式预算预算不仅要满足立法要求，而且还要满足决策者不断变化的要求，由此，产生了预算编制形式的选择问题。预算编制形式是指预算安排的外在组织形式，其实质体现预算收支之间的内在联系和资金管理的要求。一般而言，预算编制形式应该始终如一、连贯一致、切实可行，以增强预算资料的有用性，使得所编制的预算能够体现全部目标所用的方法，并保证能使许多机构理解一致地执行任务。预算一般包括两种形式，即单式预算和复式预算。（一）单式预算单式预算是指将政府同一预算年度内的全部财政收支汇集编入单一的总预算内，排列在一张表上。表中的收入总计等于支出总计(包括结余)，这是一个恒等式，而不去区分各项或各级财政收支的经济性质。单式预算是传统的预算组织形式。单式预算的优点：一是符合预算的完整性原则，并且由于把政府全部财政收支分列于一张预算表上，单一汇集平衡，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解；二是简单易懂，一目了然，收入与支出科目的划分与国民收入核算体系相关，口径一致。单式预算的缺点是财政收支未按经济性质分类分列和分别汇集平衡，难以对支出项目和资金使用效益进行深入考查、追踪管理，透明度较差，不便于有选择的宏观经济控制，不利于经济效率的分析。另外，单式预算把不同性质的支出汇总成一个会计平衡表，不能清晰地反映各类公共商品的成本。二战前，大部分国家都采用单一预算形式。战后，西方国家陆续采用复式预算组织形式。目前，实行单一预算的国家有美国（联邦预算）等。（二）复式预算1．复式预算的含义。复式预算是指将政府同一预算年度内的所有项目的预算收支按照预算收支科目以一定的方式划分为两个或两个以上的预算对照表中，分别编列，而形成的由几个分预算组成的一组预算。复式预算可采取双重或多重组成方式。复式预算通常是按不同资金的经济性质、来源和用途，分别从各个不同的侧面，准确、完整地汇编在不同的收支对照表上，以特定用途的收入来源，保证特定用途的支出项目，并使收支之间保持相对平衡和稳定的对应关系，以便于按资金性质进行预算管理。在复式预算中，几个分预算一方面相对独立、自成体系，各部分的预算分别以各自来源应付各自的支出，各自平衡；另一方面相互之间又具有内在联系、内容相互补充，预算的平衡相互关联，必须在一定的规则上相互流通，由此，共同构成一个科学、完整的预算体系。2．“双轨”复式预算的一般分类。为了便于根据资金的来源分析各类资金的使用情况，复式预算最常见的划分方式是将预算划分为经常预算和资本预算两个部分。（1）经常预算。经常预算用于反映政府一般行政上的经常性收支项目。主要通过税收筹集收入来满足经常性支出，收方以各项税收为主，支方为各种公共服务方面的支出，以及政府行政经费支出。经常预算体现政府的社会管理和国家机器职能，也是一国政府的最低活动界限。经常预算一般不能有赤字，否则意味着政府财政收入陷入极度困境，以致于最基本的支出都无法满足。对经常性预算支出主要从合理使用、勤俭节约的角度进行监管。复式预算要求经常支出应该通过税收来满足，并且盈余可供使用。（2）资本预算。资本预算用于反映政府的资本投资，即通过借款筹措资金、公共资产运营而获得社会新生资产，并提供公共商品的财力培植计划。其中，资本预算收入反映政府投资及财产出售收益、经常预算结余收入以及收不抵支时的借债收入；资本预算支出包括为取得新生产的资产而发生的支出——此支出是全国总投资的一部分，但折旧备抵和以前生产的这部分资产并不影响生产总量，却会涉及政府资产的定期估价。资本预算还可包括外援。3．复式预算的特点。复式预算的特点有三点：一是以推动发展和增长为。一般理论分析认为，为添置资产而借款是可以接受的，所以预算赤字和盈余只与经常帐户有关；但借款收入如果用来弥补经常性支出的不足，就会减少净资产，从而使债务增长与资产增长不相匹配，因此，从净值方面看，必须区分创造资产的支出与不创造资产的支出。资本支出进行相对独立的预算管理就应该用借款来供应资本支出的需要，这有利于明确借款及其使用范围，简括地说明资本形成的情况，并且，由于资本或建设性预算支出主要考核投入、产出的情况，使得资本预算成为推动发展和增长的工具，因此，发展中国家资本预算的范围一般与发展计划相衔接。二是按资金性质进行有针对性的管79理。复式预算打破了传统的收支统一平衡观念，也打破了预算的完整性原则，可能会给预算平衡增加现实的困难。但复式预算如果良性运行，又会促进预算平衡，因为复式预算可清楚地表现出哪个预算出了赤字，从而便于采取措施有目的地压缩支出，以减少预算赤字，并采取措施弥补赤字，因此，复式预算便于按资金性质的差异性进行有针对性的管理，提高预算资金的使用效益。复式预算的编制要求广泛应用较高的技术，如电子计算机的应用等。20世纪80年代，瑞典、英国等工业发达国家陆续停止使用复式预算，主要是因为国家对经济的干预由传统做法过渡到采用现代化宏观管理手段，即主要采用税率、利率、价格和产业政策等手段进行宏观调节，政府直接从事的资本性投资减少，无需再单设资本性预算。但英、美等不实行复式预算制的国家还是按复式预算方法，将支出按其经济性质划分为经常性开支和资本性开支两部分进行预算分析。二、复式预算的理论基础复式预算的核心是建立相对独立的资本预算，根据经济学原理，资本应该具有增值的内在特性，因此，西方复式预算的理论基础在于资本预算不同于经常性预算、而具有不同的管理要求。但在公共财政模式下，构建复式预算的理论基础如下：（一）国家经济职能的实现方式是构建复式预算的起点国家职能的实现在很大程度上要通过政府财政活动来进行，而政府预算是一国政府活动范围与方向在财政上的集中体现。任何国家都具有社会管理和经济管理两大职能。在我国，由于生产资料的全民所有制现阶段还表现为国家所有制，其经济管理职能是双重的：即一般经济管理职能和特殊经济管理职能，两者在依据、范围、手段和目标上有着明显的差别。前者依据政权制定和颁布各项法律、法规，从外部来影响不同所有制企业的行为，以维护社会经济环境的合理有序；后者则通过控制产权从内部来影响所有国有企业的行为，以实现国有资产的保值增值。若将两者交叉混同，不仅会降低各自应有的效能，而且还会产生许多难以解决的矛盾，阻碍经济的发展。这两种经济管理职能分别对应于公共财政和国有资本财政，反映到预算上，就是分别对应于公共预算和国有资本预算。（二）国有企业与政府的双重关系是构建复式预算的现实条件国有企业与政府有着双重关系，一方面，作为独立的市场主体，国企对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，国企对政府的贡献，应通过向代表政府行使出资人职能的国有资产管理部门上缴投资收益来实现。在计划经济体制下，政府的社会经济管理职能和国有资产管理职能高度重合，企业国有资产的最大问题是政资不分、政出多门、产权虚位，由此不可避免地产生了种种矛盾，如混淆税收和资产收益的界限，不利于资产收益的及时再投入；以社会目标冲击盈利目标，企业负担沉重；产权职能影响政权职能的发挥，政府经济管理方面的精力几乎全部用在管理国有企业上，以致政府无暇顾及其他所有制企业；微观干预过多，宏观调控不力等。由此导致国有资产运行效率低下和流失严重。通过将政府的两种职能分离，两种预算分列，从制度上保证了国有企业的经营自主权，有利于提高国有企业的效率，加强对国有资产的监管，减少国有资产流失。强调国有资本预算的独立性并不意味着要削弱国家财政的整体职能。国有资产管理部门是以国有资产所有者代表的身份向国有企业收取产权收入，进行资本投资，并编制资本预算的。因此，国有资本预算是国家预算的有机组成部分，国家财政的整体职能不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。（三）国有资产属性的差异形成构建复式预算的客观需要国有资产是一个大概念，可分为行政事业性资产、自然资源资产和以企业资产为主的经营性资产三大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，不应将其简单地划归同一管理体制，纳入同一预算。1．行政事业性资产。由于行政事业性资产主要由财政拨款形成，其基本功能目标与公共行政机构的业务密切相关，政资之间天然不能分开，且基本的财务、会计制度与企业财务、会计制度差异很大，因此一般适宜采取由相应的公共行政机构管理的体制，纳入公共预算的范畴。2．自然资源资产。自然资源资产不宜纳入国有资本预算，原因有四：第一，这些资产在形成方式上一般是依照国家法律，如《土地管理法》、《矿产资源法》的有关规定，而不是经由政府的投资行为形成的；第二，这些资产一般都有各自相应独立的专业管理部门，如国土资源部门、地质矿产部门；第三，这类资产的价值无法准确计量；第四，产权管理目标具有非盈利性。虽然有些自然资源项目如资源勘探、评价的管理及开发权、使用权的管理可适用利益最大化原则，但大多数自然资源的管理是以资源的可持续发展为目标的，如环境资源、人文资源。因此，自然资源资产的管理体制与一般的资本管理有所不同，应保持独立性。803．政府投资的经营性资产。行政事业性资产之外政府投资形成的以企业资产为主的经营性资产，具有资本的特性，目的是为社会提供共同的生产和生活条件，受益对象的边界明确，便于设置排他机制，由此，这类资产需要、也能够进行保值增值。三、我国的复式预算模式建国以来，我国一直采用单式预算编制方式，近年的宏观经济分配格局以及财政收支结构发生很大变化，需要探讨复式预算的管理框架。（一）复式预算改革初期：双轨式预算的试行财政部1992年试编复式预算，但未能完全实施和推广，地方仍按单式方式编制地方总预算，预算组织方式仍在不断地探讨之中。1．双轨式预算的基本框架。1992年试编的复式预算是将原有的单一预算按各种预算收支不同的来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分，由此形成双轨式预算。国家以管理者身份取得的税收等一般收入和用于维护政府活动的经常费用，保障国家安全和稳定、发展教科卫文农等各项事业和社会保障支出、非生产性基建支出、国家政权建设支出、价格补贴、其他支出和预备费、用于人民生活方面的支出，列为经常性预算；国家以资产所有者身份取得的收入以及国家特定用于建设方面的某些收入和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算，包括生产性基建支出、企业挖潜改造和新产品试制费、增拨流动资金、地质勘探费支出、支农支出、城市维护建设支出、支援不发达地区发展资金和国内外债务还本付息支出。双轨式预算将“吃饭财政”与建设财政区分开。2．我国双轨式预算存在的问题。双轨式复式预算方案对推动分税制体制、税收体制、投资体制以及企业财务管理体制的改革起到了积极作用。但只在原有的收支规模的基础上对现行的预算收支科目按性质和用途进行划分，实践中逐渐暴露出一些问题。（1）政府收支活动反映不完整。双轨式预算试行中，有大量名目繁多的专用基金仍在预算外循环，由各主管部门自行收取、使用和管理，脱离了财政预算监督，严重影响了财政预算宏观调控能力的发挥，也使国家预算不能全面反映政府的活动范围和方向。（2）债务管理滞后，资金运行的透明度差。由于国家债务收支的管理不统一，债务管理办法未进行大幅改革，因而债务收入用途和债务还本付息支出的资金来源不明晰，缺乏透明度。（3）预算管理缺乏配套性。预算管理是一个有机的整体，当时的预算编制程序、部门和单位的预算和财务的编制方法等都没有按复式预算的要求进行改革，仅在预算科目的划分上进行一些技术性处理，而有关预算收支科目的分类设计、国库制度的改革和政府采购等预算支出管理方式的配套改革相对滞后，没有真正从运行机制上改变,使我国的复式预算制度未能发挥应有的作用。（4）复式预算的划分缺乏科学合理性。我国先行的经常性预算更多地是承认现状，而不是强调符合社会公共需要,只要是经常性的支出，财政就必须拨款。建设性预算中经营性和非经营性部分性质混合，未加区分，如地质勘探费、支援不发达地区建设等和社会公用事业都属非盈利性建设，与生产经营性建设支出合为建设性预算，建设预算中经营性与非经营性项目混合，不便于管理和调控。我国在1992～