第四章财政预算的监督

第四章财政预算的监督（26546）政府预算监督是指在预算的全过程中，对有关预算主体筹集和供应预算资金等业务活动依法进行的检查、督促和制约，是政府预算管理的重要组成部分。按照国际惯例，政府预算经立法机关批准公布后便成为法律，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。预算的执行过程也要受严格制约，不经过法定程序审查批准，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，执行中由于客观情况的变化必须修改预算，也必须经过一定的法律程序；紧急情况的处理要补报审批手续。政府预算的监督包括内部监督和外部监督，内部监督是指财政部门和有关预算部门和单位的监督，主要通过建立预算编制、执行、监督相分离，以及相互制约的权力制衡机制来实现；外部监督是指包括各级人大、审计、社会公众、新闻媒体等的监督，着重通过对财政资金分配、审批、预算的追加追减的程序性和制度化的监管实现。在我国建设社会主义和谐社会加快现代化进程中迫切需要建立起一个更广泛意义上的监督机制。第一节我国立法机关对政府预算的监督全国人大既是立法机关，也是最高权力机关。其最主要的功能之一就是看紧纳税人的钱袋子，对政府的预算草案中下一年度想收的钱和想花的钱是否合理进行审核、修改和监督。因此，每年3月的全国人大会议，最重要的议题之一就是审议政府所提交的新一年度财政预算草案。我国的政府预算监督制度还处于由形式监督向实质监督的过渡时期，还有很多需要完善之处。人大作为国家权力机关,处在我国预算监督体系的最高层,负有重要监督职责,其相关制度和机制需要进一步深化和改革，只有这样才能不辜负人民的期待。但这种情况随着经济的发展和社会的进步正在好转。一、解读公共财政框架下对政府预算的监督在公共财政框架下，政府预算的编制要符合市场经济的法治性特征。政府预算所涉及的财政收支应是“取民之财，用之于民”。政府预算的编制、执行、决算、监督等过程有相应权力机关进行监督制约。政府预算信息应公开、透明、完整。政府预算是反映政府公共政策的重要途径，政府的很多重要经济政策通过政府预算得以实现。（1）对政府预算过程的监督。监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整及决算等活动是否符合相关法律法规的规定进行监督。其目的是使政府财政资源真正用于满足社会公共需要。（2）对政府收支活动过程的监督。监督主体以政府预算为媒介，对政府活动、社会公共资源流向进行监督。即通过政府预算，监督各级政府从社会中获得收入的合法性，以及监督各级政府是否将财政支出用于提供社会所需的公共服务和公共产品。公共财政的公共性、法治性在该层次的监督中得到深刻体现。以政府预算为媒介对政府活动进行监督的同时，也就是对政府预算各程序进行监督，使其合规。所以，预算监督除了是对预算的监督外，还是对政府活动的监督。（3）政府预算监督的主体。由人大及其常委会等权力主体进行监督，各级政府部门对下级机关或部门进行监督，财政部门、审计系统根据法律法规赋予的权力实现监督。以及新闻媒体和社会公众的监督。第一，人大是我国最高权力机关，具有宪法赋予的监督权力。在人大对预算进行审查、批准、监督的同时，也在监督政府行为是否符合市场经济要求，并对政府预算的内容、执行、决算等进行合规性审查。第二，社会公众是政府财政收入的提供者，政府收取社会公共资源是为社会公众提供公共服务。所以，作为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众，他们有权通过政府预算对社会公共资源的使用以及政府预算进行监督，使其能真正满足社会公共需要。第三，财政部门、审计部门对政府预算的执行的监督属于行政监督，是国家法律赋予的职权。（4）政府预算监督的法制特征。第一，监督的权力符合法律规范。如我国《宪法》第六十二条、第六十七条、第九十九条等，都对全国人大及地方人大对政府预算及其执行情况有审查、批准、监督的权力。《预算法》第六十六条至第七十二条明确规定了人大、政府部门以及审计机关的预算监督权。第二，监督的目的是使监督客体符合法律要求，在合法的界限下运行。使监督客体在社会主义市场经济的法律框架下运作，符合市场经济的要求，使政府活动以及政府预算能更好地弥补市场失灵，为市场经济的健康、高效运行提供保障。二、我国立法机关监督政府预算的法律体系1．全国人大及其常委会审查政府预与决算主要法规全国人大及其常委会审查政府预算的法律法规，主要有《宪法》、《全国人民代表大会议事规则》、《预算法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》等。其主要内容是:《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。第六十七条规定，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须做的部分调整方案。《全国人民代表大会议事规则》第三十一条规定，全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报由财政经济委员会进行初步审查。第三十二条规定，全国人民代表大会每年举行会议的时候，国务院应当向会议提出关于国家预算及预算执行情况的报告，将国家预算收支表(草案)和国家预算执行情况表(草案)一并印发会议，由各代表团进行审查并由财政经济委员会和有关的专门委员会审查。财政经济委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对国家预算及预算执行情况的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。有关的专门委员会的审查意见应当及时印发会议。《预算法》第三十七条规定，国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。在《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》中，规定国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。全国人民代表大会会议期间，财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告。预算工作委员会是全国人民代表大会常务委员会的工作机构，协助财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。2．《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的主要内容1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》(以下简称《决定》。《决定》共十二条，针对预算工作中的突出问题，着重规定了以下几方面主要内容。（1）加强和改善预算编制工作。适应发展社会主义市场经济的要求，推进预算管理制度改革，要求依照预算法的规定编制部门预算，细化预算报送人大审查批准的内容，明确规定了预算编制完成的时间。（2）规定了对中央预算、决算进行初步审查的工作程序和原则，强调了对预算决议的法律效力，规定“全国人民代表大会关于中央及地方预算的决议，国务院应当贯彻执行”。（3）加强对中央预算执行情况的监督。对于预算批准后在执行过程中的变更，包括预算调整、预算超收收入使用和预算科目之间的资金调剂，《决定》明确规定了审查批准程序或者报告程序。《决定》也要求国务院有关部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工作委员会提交预算执行过程中的情况与统计报告等。（4）加强对中央预算执行和部门决算的审计。国务院审计部门对中央预算执行进行审计，是加强预算监督的重要内容和重要途径。《决定》要求，全国人大财经委要结合审计工作报告对中央决算草案进行初步审查。相应地，《决定》对国务院审计部门对中央预算执行审计工作的原则和内容提出了明确要求，并规定国务院应当向全国人大常委会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。（5）加强对预算外资金的监督。《决定》要求采取措施，将中央预算外资金逐步纳人中央预算，暂时不能纳入预算的要编收支计划和决算，收支情况要向全国人大常委会报告。（6）对全国人大常委会预算工作委员会的主要职责和权限作了规定。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》是全国人大常委会依照《宪法》和《预算法》的规定，为履行监督行政权力的职责，加强对中央预算的审查监督而制定的一部法律性决定。三、我国立法机关对政府预算监督现状分析1．监督质量方面的问题各级人大的监督审查威慑力不强，约束性弱。其原因部分是有些人大代表本身工作与政府预算不相关，对政府预、决算不了解，或是知识能力的限制，在人大对政府预算、决算进行审议时，无法有效地对政府预算相关问题进行审查监督。还有部分原因是人大会议时间短、议程多，人大会议对政府预算审查监督时间安排不够，造成人大代表对政府预算及决算监督的不重视。2．监督权力划分方面的问题（1）对预算监督机构权力边界及责任的规定比较笼统。例如，在《预算法》第六十六条至第七十二条对预算监督的规定中，对各级人大、各级政府、财政部门以及审计机关的监督权力的规定，基本都是“对预算执行情况和决算进行监督”的简单陈述，并未对各主体的监督工作的内容、监督程序、操作方法、监督周期、监督结果的公布等具体内容进行规定。这样会造成实际监督工作中的重复监督或是监督缺位现象。容易监督或是能从中获利的，多个监督部门竞相监督。不易监督或是无利的，则无人监督。（2）预算监督权力的划分不平衡。行政机关的权力大于各级人大。这使人大提出的预算修改建议变得苍白无力，政府机构仍掌握预算的控制权。这就演变成人大能提修改调整预算的建议，但政府机构能否决人大建议。3．财政信息披露方面的问题财政透明度低，是制约我国人大对政府预算监督的首要问题。2010年，国内有关媒体在报道人大代表审议政府预算报告时评论说，在目前预算体制下，各级政府预算的粗疏与不透明，使得代表人民行使国家权力的各级人大代表们，在审议政府预算时几乎无话可说。这说明作为立法机关的人大对政府预算的监督还存在诸多问题。概而言之，广大人民群众作为国家财政收入的创造者，有权知道和监督这些收入的使用是国家宪法赋予的权利，这是不容置疑的。从2009年开始，上海财经大学公共政策研究中心每年对全国31个省级政府财政透明度进行调查。调查表明，在这项研究所指定的113项调查信息中，公众能获得的信息平均数都达不到所调查信息的1/5。与此同时，该项目组也向各省级人大常委会财经委员会发出调查函，用同样的调查指标，了解作为预算审批和监督的立法机构能在多大程度上知晓它们履职所必需的财政信息。结果令人意外，从反馈的调查结果来看，各省级人大财经委所能获得的财政信息的平均状况与普通公民几乎不相上下。财政信息披露方面存在的问题主要表现在三个方面。（1）财政信息不够全面。人民共同拥有并委托政府进行管理的资金从性质上来说应该包括三类：第一，政府为社会提供公共产品和服务使用的资金；第二，政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金；第三，政府投资于生产经营活动所占用的资金，即营业性的国有资产。目前的情况是，第二、三类资金的有关信息尚无系统的政府报告制度，而第一类资金，政府只提供了其中的一部分，即预算内收支，另一部分作为预算外资金没有体现在政府报告中。（2）财政信息不够具体。我们看到的财政信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料，让人不能对该项支出的构成及其具体安排适当与否作出判断。政府的预算科目分为类、款、项、目、节五个层次，而目前的政府财政报告通常只反映到“类”，仅有部分反映到“款”。（3）财政信息滞后及审议时间过短。在人大会议期间，与会代表在短短几天会期中要作出认真审查显然力不从心，并且大量信息即使在事后很长时间也无从查找。近些年来，虽然中央及省级政府预算基本都能及时向社会公布，但很多省级以下地方财政预算案不能及时公布。影响公众知情及监督。2007年1月17日，国务院第165